書畫藝術品市場執法的困境及對策

畢秋靈

摘 要：書畫市場的執法效能遠遠不能跟上市場法制化進程的要求，其主要原因在于書畫藝術品市場的執法依據不足，文化執法部門職能與書畫交易市場發展態勢不匹配，而鑒定困難又成為制約執法效能的關鍵因素。應完善藝術品市場相關法律法規，細化部門職能和管理規定，加強專項執法隊伍建設，完善藝術品的評估機制。

關鍵詞：書畫市場鑒定；文化執法；執法依據

近些年來，藝術品市場繁榮發展，其中又以書畫市場的交易最為活躍。然而伴隨書畫等藝術品收藏的不斷升溫，侵權盜版行為不斷出現，這不僅損害了書畫著作權人和消費者的合法權益，也嚴重擾亂了文化市場秩序，給文化市場的執法工作帶來了嚴重挑戰。因此，研究書畫市場文化執法中存在的問題及其成因，對于促進藝術品行業的積極健康發展顯得尤為重要。

一、書畫藝術品市場執法困難的成因

當前正值我國書畫市場的泡沫期，盡管市場的交易規模大，其中不乏天價作品，但無效交易和虛假交易多。從政府管理的角度來講，適當進行宏觀調控和行政執法監管對于良好的市場秩序之形成、對于保護優秀的中國民族文化，維護我國在藝術領域的國際形象，都具有無可取代的作用。但是，我國關于藝術品市場的法制建設起步相對較晚，由于藝術品市場的特殊性，市場執法往往涉及到新聞出版部門、文化部門、文物部門等多部門的法律法規，因此執法過程中存在執法難、行政監管力度不夠等問題。與市場中層出不窮的各種不法行為相比，書畫市場的執法效能遠遠不能跟上市場法制化進程的要求。究其原因，主要有以下幾方面：

（一）書畫藝術品市場的執法依據不足

我國藝術品市場已基本形成了以北京為中心，滬、杭、魯、粵為支點的全國性格局，但在市場繁榮發展的同時，藝術品市場的管理及規范政策卻遠遠滯后。目前，我國與書畫藝術品市場有關的立法主要有《著作權法》、《拍賣法》、《消費者權益保護法》、《文物保護法》、《刑法》等。除法律之外，還有《文物保護法實施細則》、《美術品經營管理辦法》、《美術品進出口管理暫行規定》等行政法規來規范畫藝術品市場領域的活動。盡管這些法律、法規和行政文件對于規范藝術品經營活動、保護創作者知識產權起到了一定作用，但專門管理我國藝術品領域的仍只有一部文化部于2004年頒布的《美術品經營管理辦法》。由于其立法層次偏低，且操作性不強，因此執法效能較差，未能解決藝術品市場面臨的主要問題。

該條例的主要問題首先在于其管理范圍有限。該條例主要是針對美術品經營單位在經營管理制度、是否明碼標價、是否依法納稅等一般性的行政管理規定。而藝術品交易跟普通商品不同，在經營過程中還涉及鑒定、拍賣、銷售、展覽等環節，而當前條例并未做出規定，對目前書畫市場造假、售假泛濫的問題，沒有相應的法律條文約束。其次在于該條例的處罰力度太弱。該條例是專門針對美術品管理的一部部門條例，成為目前執法部門對藝術品開展執法工作的最主要依據。但該條例由2004年頒布，至今已十余年之久，其中對各種違法違規行為的處罰力度不足，導致在執法過程中該條例起不到震懾違法違規者的作用。另外，它的信用檔案效果不佳。第十五條規定：“縣級以上文化行政部門應當建立美術品經營單位的信用檔案，將企業的服務承諾、經營情況、消費者投訴情況記錄在案，定期向社會公示。”但在2003年《行政許可法》實施后，文化行政部門對藝術品經營沒有審批權，該辦法只是確立了它的監管權。而藝術品交易涉及到工商、稅務等部門，如果僅由文化行政部門單方面對經營單位建立信用檔案，在執行力上的效果也大打折扣。

（二）文化執法部門職能與書畫交易市場發展態勢不匹配

1.藝術品市場發展過快，法律概念界定難以與市場同步

當前藝術品交易形式豐富多樣，法律明確規定的藝術品概念卻屈指可數。在美術領域內藝術品可以劃分為西式繪畫、書法、國畫、攝影作品、雕塑作品等類別。實際交易中，藝術品的交易不僅涉及到美術領域，很多時候與文物買賣、著作權保護等領域密切相關。縱觀藝術品交易市場，在法律層面上尚無統一界定的可交易的藝術品概念，實際交易中不同類別的作品分別遵循不同的法律規定，無形中增加了行政管理的難度，也增大了行政管理的成本。

2.法律缺失或錯位，執法部門權責難以形成統一

文物保護法》授予公安機關、工商部門、海關等部門行政管理的職權，但是卻并未說明以上部門的職權內容和職權范圍。《文物保護法》和《辦法》均不曾提及具體管理措施，導致市場問題出現多頭管理、無人理會或無單位負責的局面，使得法律法規授權形同虛設。

與此同時，文物部門和工商行政管理部門由于重審批、輕管理，尤其是缺乏適應市場經濟規律的動態管理，從而導致管理的錯位和執法的缺位。書畫藝術品的制假、販假、拍假行為目前已越發泛濫，政府的管理能力和執法效能與嚴格的法律規定、市場現狀存在雙重缺口，加之相關部門缺少量化的考核機制、問責制度，對國家法律既可依法行政、從嚴執法，也可放任自流，甚至不作為也難以問責。

3.書畫藝術品專項執法力量不足

各地文化市場行政執法部門，大多圍繞“掃黃打非”主題，重點管理網吧、游戲廳、娛樂場所違法經營活動；非法出版、非法演出活動；以及違規購銷文物活動。書畫藝術品市場的行政管理工作沒有單列為一項獨立內容，實務工作中多是在著作權保護和文物保護的行政管理工作中略有涉及，并沒有獨立的執法隊伍建設和專項執法人員。

這種工作模式的優點在于可以統籌管理文化市場中出現的各種違法違規問題，具有較為廣泛的覆蓋性。但是，這種工作模式對于執法隊伍建設具有相當高的要求，執法工作人員需要掌握文化市場管理工作中需要的各種法律文件，并且熟悉實務工作中會遇到的違法違規活動情況，在此基礎才能全面管理文化市場。此外，在現有的工作模式中，即便將執法隊伍劃分為專項專務隊伍，由于藝術品市場管理并沒有被單列為一項受案種類，執法隊伍也難以就書畫藝術品市場中出現的問題進行“專人、專項、專務”式管理，導致書畫藝術品市場中發展出的新形式、新問題難以得到及時有效的治理。

（三）鑒定困難成為制約執法效能的關鍵因素

1.權威的鑒定機構缺失

目前國內的文物鑒定機構主要分為公立鑒定和民間鑒定兩大類。公立鑒定機構包括國家文物鑒定委員會、地方省級鑒定站等機構。而這些機構的專家，只有在為文物系統內部、司法、海關等機構進行鑒定時，才具有文物書畫鑒定資格。另一類是民間鑒定機構，即指除公立鑒定機構之外的各類鑒定機構。目前公立鑒定機構一般不面向社會出具鑒定證書。而當前的書畫交易市場的鑒定來源絕大部分都是民間機構的鑒定，但這種鑒定不具法律效力。在鑒定人及鑒定機構資格方面缺乏法律的規范，導致了鑒定領域的不規范，從而使得權威的鑒定機構缺失，出現鑒定困難的窘境。

2.部分書畫的真偽涉及主觀因素

書畫本身就兼具主觀與客觀的兩重性，一方面，書畫是客觀存在的可進行交易的物品，而另一方面，對書畫的欣賞和鑒定又是主觀性的，這就使得科學技術手段往往在書畫面前無能為力，只得主要依靠鑒定者個人的技術和道德素質來保證鑒定的權威。然而，主觀性的方面又使得利益滲入其中，干擾了鑒定的公正性。同時，隨著科技手段的進步，書畫的復制技術日趨完善，藝術造假在質量和數量上的成本大大降低，使得書畫市場的偽作大幅度上升，增加了鑒定和查處的難度。

3.藝術品鑒定機構的道德失范

民間的書畫收藏已經由過去的興趣審美轉向了利益驅動，由此形成的利益鏈條帶來了“劣幣驅逐良幣”的效應，大量的藝術真品被人為哄抬的“真品”取代，從而為書畫市場帶來了混亂之風。在這種背景下，鑒定機構和人員也成為了不規范市場中的牟利工具，行業誠信不斷遭到破壞。為了賺取高額鑒定費，許多低廉的現代工藝品被拍賣公司和書畫鑒定機構“鑒定”成是有巨大收藏價值的文物。鑒定行業成為了拍賣行、投資者的牟利附庸，其本身應有的中立、客觀、誠信地位大大受損。

4.國家法律規范的缺失

在鑒定機構的行業準入標準上，法律規定多局限于地方規章，缺少全國性統一標準。由于缺乏國家統一管理和規范，鑒定機構的責任問題缺失，這就導致鑒定難的問題日益突出。根據《拍賣法》相關規定，鑒定專家的鑒定出現問題后，無論是經濟責任還是法律責任都不需要承擔；拍賣行也不對賣品的真偽擔責。鑒定機構有出具鑒定結論的權力，但是卻沒有相應的責任追究，鑒定領域的權責不清導致鑒定機構的權威性不斷降低，尋求真假鑒定成為難題。在缺少法律責任機制的情況下，民間鑒定不斷成為謀求利益的工具。

二、完善藝術品市場執法的對策和建議

隨著行業誠信缺失、虛假鑒定、贗品泛濫、假拍、知假拍假等問題不斷涌現，規范書畫市場經營行為，加強對書畫藝術品市場的監管，成為當前書畫市場執法迫在眉睫的任務。這需要從立法、監管、執法等各方面完善與藝術品市場相關的相關法規制度。

（一）完善藝術品市場相關法律法規

首先，盡快聯合多部門頒布《藝術品市場管理條例》。在藝術品交易的管理中，《文物保護法》、《著作權法》、《專利法》等法律僅立足于某一個特定的領域，無法起到對藝術市場起到系統性的監管作用。《藝術品市場管理條例》是將藝術品市場的管理置于法律的視野中，在法律框架內審視其對藝術品市場調整和規范的作用，把有關藝術品市場主體市場準入資格，從業資格審查管理、藝術品生產者權利義務、藝術經紀人行為規范、行業不正當競爭以及造假賣假等內容專門做出規定。

其次，應修改《拍賣法》的有關規定。現行《拍賣法》關于藝術品拍賣的規比較抽象、籠統。藝術品作為一種特殊的拍品，其在真偽鑒定、質量瑕疵擔保等方面具有自身的特殊性。為了進一步規范藝術品拍賣市場秩序，合理平衡委托人、拍賣人和買受人之間的權利義務關系，應該完善藝術品拍賣法律制度。可以在現有的《拍賣法》框架之內完善藝術品拍賣規則，考慮將“藝術品拍賣”單設一章，對藝術品拍賣的客體、拍賣程序、鑒定制度、當事人的權利義務做出具體規定。

（二）細分部門職能和管理規定，解決職能交叉和職能空白問題

盡管文化市場綜合執法總隊依據法律授權負責行使法律、法規、規章規定應由相關行政主管部門行使的部分職權，但是各部門的職權劃分尚有不清楚的地方，以致實務工作中出現職能交叉和職能空白。對此，有必要確定各部門權責范圍，并且落實形成書面工作流程，在必要的時候提請人大立法，賦予相關文件法律約束力，實現對藝術品市場的有效監管。

此外，在行政處罰方面法律規定比較原則和模糊，執法工作的展開依據不足，使得很多時候雖有規定卻無法管理。例如，《文物保護法》雖然對于種種違法違規行為作出處罰規定，包括責令改正、沒收違法所得、罰款等，但很多措施都只是停留在法律文本上，在執行層面無法真正實施。因此，區分執法對象、區別執法情形、細化管理內容將有助于將藝術品市場管理落于實處，做到藝術品市場行政管理有法可依、有法必依。

（三）加強執法隊伍建設，加大財政投入力度

從文化市場管理機構來看，執法人員編制性質并不統一，也沒有專門的藝術品市場執法隊伍。在當前藝術品市場蓬勃發展的情況下，應當抽調專業適合、經驗豐富的執法人員組成專門的藝術品市場行政管理分隊，專項管理藝術品交易市場中出現的違法違規行為。其次，針對藝術品市場管理的特殊性，加大對藝術品市場管理工作的財政支持力度，特別是需要加大對于鑒定工作的財政支持，保障執法工作人員能夠放開手腳、全力整治藝術品市場不良風氣，打擊違法違規的交易行為。

（四）完善藝術品鑒定評估機制

對藝術品鑒定難度大且有法難依這一問題，建立令各方信服的權威鑒定機構就顯得格外重要。國家層面應對藝術品的評估與鑒定出臺明確的規定。在鑒定機構準入、鑒定人員資質上建立統一行業標準，同時建立制度化的信用評價體系，完善鑒定責任追究制，將鑒定機構或者人員的鑒定權力與事后的責任掛鉤。只有這樣，才能讓利益之手退出鑒定領域，從而保證鑒定誠信市場的出現。

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