政府發揮作用的邊界和手段

師建蘭

【摘 要】 經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。政府和市場的邊界定位不在于強調政府的規模或者過度弱化政府的職能，而是要準確分清政府作用的領域和政府發揮作用的大小，明確政府作用的邊界和政府如何才能更好地發揮作用，以及政府發揮作用的方法和手段。

【關鍵詞】 市場失靈 政府作用 邊界 手段

一、市場失靈與政府作用

市場在資源配置中起決定性作用，市場配置是一種有效率的運行機制，但這必須是建立在完全的市場競爭的基礎上，現實的市場機制本身卻存在固有的缺陷與不足，即所謂“市場失靈”。而我國正處在經濟制轉型過程中，市場經濟發展時間短、市場機制不完善，除了市場機制天然缺陷導致的市場失靈外，還有大量非正常市場失靈。在社會經濟轉型過程中，由于市場發育等方面的限制，完全依賴市場配置資源是不可能的，必須在市場和政府的共同配合下，才能推進社會經濟的發展，同時為市場經濟體系的不斷完善提供相應的制度保障。

二、政府作用的邊界

1.橫向邊界

政府作用的橫向邊界是指在市場調節和政府作用有機結合的現代經濟體制下，界定政府和市場各自有效發揮作用的范圍。

第一，政府的經濟調節應放眼于總體調節。市場經濟具有總量上的供需不均衡和不完備性，需要政府的宏觀調節保證市場的有序性。對于一些關系到國計民生、生產周期較長的產業，一旦遭遇市場經濟的沖擊并且在短期內無法自愈就需要政府進行干預。對于一些具有較大風險的領域，成本和不確定性較大的領域，政府調節也成為必須。

第二，政府的公共調節應放眼于提供公共物品和保障基礎設施的完善。對企業進行生產性投資、管理和經營，政府不是盈利部門不具有優勢，甚至還會導致公共部門和私人部門界限的模糊。沒有界定產權的純公共物品，沒有排他性或者沒有競爭性，就會導致對此資源的過度使用和資源破壞。因此，政府資源配置要界定在純公共物品的范圍內。

第三，政府作用的方向在于糾正“市場失靈”。當市場出現缺陷的時候，政府作用的時機往往是修補性的。

2. 縱向邊界

在理解和把握了政府與市場的邊界后，還必須明晰中央政府與地方政府的職責分工，即本文定義的政府作用的縱向邊界問題。

第一，劃分中央政府和地方政府作為國有經濟所有者代表的職能范圍。中央政府作為中央國有經濟的所有者代表，地方政府則作為地方國有經濟的所有者代表，分別負責中央與地方國有經濟的保值增值。一般來說，關于整個國民經濟整體發展的企業應劃歸中央國有經濟；那些不關系整個國民經濟發展而又能體現地方經濟特點的企業主要劃歸到地方國有經濟。

第二，劃分中央和地方在經濟基礎設施建設上的任務和職責。經濟基礎設施建設的總體發展規劃必須由中央來定，各地不能自行其是。在此基礎上，那些與全國全局相關的經濟基礎設施由中央來擔當，那些同地區相關的經濟基礎設施由地方來擔當。

第三，劃分中央和地方在提供公共產品上的任務和職責。全國性公共產品應由中央政府來提供，地方性公共產品應由地方政府來提供。對于我國這樣一個地區差異性很大的大國，地方政府一來更清楚本地居民對公共產品的需求與偏好，二來提供地方性公共產品的委托代理鏈更短，代理成本也更低。

3.動態邊界

從橫向邊界和縱向邊界的分析可以總結出政府作用的基本思路，即市場能辦到的，政府不必代勞；地方政府能辦到的，中央政府不必代勞。由于社會和經濟的不斷發展，市場機制不斷完善，不同社會時期價值取向的變化，都會影響政府的作用。因此，不論政府作用的橫向邊界還是縱向邊界都不是固定不變的，政府作用邊界必須隨著現實條件的不斷變化，而處于一個動態調整的過程。

三、政府作用的方法和手段

一般來說政府發揮作用的手段主要有經濟手段、行政手段和法律手段。經濟手段是指政府在自覺依據和運用價值規律的基礎上借助于經濟杠桿的調節作用，對國民經濟進行宏觀調控。法律手段指政府依靠法制力量，通過經濟立法和司法，運用經濟法規來調節經濟關系和經濟活動。行政手段是指依靠行政機構，采取強制性的命令、指示、規定等行政方式來調節經濟活動。

政府要更好地發揮作用應從以下幾方面著手：

1.用企業精神改革政府部門。

首先，把掌舵和劃槳分開。這就要求政府把提供作為掌舵的決策與提供劃槳的服務加以分開，以便使得政府的決策能力與服務效率都可以提高。其次，樹立政府“投資”的觀點。對于政府部門來說，往往只關注政府的支出而忽視回報，把注意力只集中于使費用降低到最低限度。所以政府要衡量在投資上的回報，使政府懂得什么時候花錢，以及在什么情況下花錢會節省成本且得到滿意的效果。

2.實行負面清單管理，打破政府行政壟斷。

首先，負面清單管理，意味著實行“法無禁止則準入”的投資自由原則。我國過去采取的是正面清單管理模式，主要是解決允許企業做什么的問題，所以正面清單是可以無限拉長的。而負面管理清單只公布禁止企業做的領域和產業，在管理上可以實現法律未禁止的投資事項企業都可以做，打破了長期以來國家行政壟斷導致資源配置不均的現象。其次，在負面清單管理模式下，政府與市場的關系是透明的，而且沒有彈性，便于監督和防范政府權力的濫用及尋租現象的發生，實現資源配置達到“帕累托最優”狀態。

3.避免政府失靈。

政府失靈是指政府為了矯正和彌補市場機制的缺陷所采取的立法、行政管制以及各種經濟政策手段，在實施過程中出現事與愿違的結果，最終導致政府干預的效率低下和社會福利損失。

【參考文獻】

[1] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定， 中共中央十八屆三中全會.

[2] 孫榮，許潔. 政府經濟學 [M].上海：復旦大學出版社. 2001.

[3] 張珩. 轉型體制下政府作用的合理邊界. [J].經濟論壇.2012.12.

[4] 羅必良.市場、企業和政府功能邊界與作用范圍——基于交易費用經濟學的考察. [J].學研術究.2000.7.