區域經濟視域下中外合作人才培養制度的構建研究

【摘要】《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》中提出，廣州作為國家中心城市、綜合性門戶城市、國際大都市，將會優先發展現代服務、先進制造、高新技術等產業，需要大量的國際化高級技術技能型人才，建立地方中外合作人才培養制度，規范中外合作辦學是十分必要的。本文開展區域經濟視域下中外合作人才培養制度的構建研究。

【關鍵詞】區域經濟 中外合作人才培養制度 構建研究

根據我國外事工作相關規定，中外合作辦學及合作人才培養需要在“中外合作辦學條例”和“實施辦法”等法律框架下開展。對于具體區域的人才培養制度構建，應該考慮區域經濟的特征，服務地方經濟發展。比如，《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》中提出，廣州作為國家中心城市、綜合性門戶城市、國際大都市，將會優先發展現代服務、先進制造、高新技術等產業，需要大量的國際化高級技術技能型人才，建立地方中外合作人才培養制度，規范中外合作辦學是十分必要的。

一、中外合作辦學的發展

中外合作辦學是在經濟全球背景下，中國教育與國際接軌的一種有益嘗試與探索，隨著我國對外開放政策的不斷擴大，教育教學改革不斷深入，中外合作辦學發展迅速，辦學模式趨于多樣化，辦學規模逐步擴大，日益成為國際教育交流與合作的重要模式。

（一）中外合作辦學的涵義

2003年國務院頒布了《中華人民共和國合作辦學條例》，在第二條中對中外合作辦學進行了界定“中外合作辦學為外國教育機構同中國教育機構在中國境內合作舉辦以中國公民為主要招生對象的教育機構的活動。”從此，中外合作辦學逐漸升格為中國教育事業的一項組成部分。

為了更好地貫徹《中華人民共和國合作辦學條例》，2004年教育部又頒布了《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》，進一步細化了管理和措施。這兩項制度的頒布充分體現了國家的重視與支持。在《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》中第三條還規定了：“國家鼓勵中國教育機構與學術水平和教育教學質量得到普遍認可的外國教育機構合作辦學，國家鼓勵在中國西部地區、邊遠貧困地區開展中外合作辦學。”

（二）合作辦學的新發展

近年來，中外合作辦學打破了停滯不前的格局，取得了長足發展。截止目前教育部通過的中外合作辦學機構和項目有930個，由省級人民政府和教育行政部門審批并報備的中外合作辦學機構和項目1049個，全國中外合作辦學機構和項目共計1979個。上海紐約大學、昆山杜克大學、溫州肯恩大學成立并招生。此前，我國也擁有了3所具有獨立法人資格的中外合作大學，寧波諾丁漢大學、西交利物浦大學和北京師范大學—香港浸會大學聯合國際學院也取得了良好的效果，贏得了社會好評。

二、中外合作辦學的類型

中外合作辦學的類型普遍根據辦學的形式來分，一般分為“中外合作辦學機構”和“中外合作辦學項目”。“中外合作辦學機構”指外國和中國的有關教育機構聯合開辦的教育機構，主要開展合作辦學各項業務，有些具有法人資格，有些不具有法人資格；“中外合作辦學項目”則指中國與外國的教育機構開展合作辦學，以招收中國公民為主要學習對象的教學活動，主要在學科、專業、課程等方面展開合作，但并不設立專門的教育機構。

三、中外合作辦學的意義

（一）培養國際人才

隨著經濟全球化，中國加入WTO等國際形勢，國際合作教育成為了一種世界潮流，日益激烈的國際競爭逐漸變為人才的競爭，培養既掌握專業知識，又具有國際視野，創新意識強、溝通能力強、跨界文化融合能力強、處理信息能力強的國際通用型人才，漸漸成為我國高等教育人才培養的重要目標。中外合作辦學，既可以引進國外優質教育資源，又可以學習國外先進教學理念、模式和內容，既可以引入國際教育課程，積極推進雙語教學，又可以通過中外教育的融合，推進教學實踐上的互相交流與融合，培養國際通用型人才，增強國際競爭力。

（二）培養國際化高水平師資隊伍

大學辦學的關鍵在于師資。在中外合作辦學過程中，外方會派出外籍教師到中方進行授課，中方教師在與外方教師相處的過程中，既可以學習到其教學方法，取長補短，不斷提高自身教學質量；又可以通過項目研究，不斷提高自身研究水平與能力；此外，中方教師還可借助合作辦學，獲得出國學習與進修的機會，大大提高了教師的國際意識和學術水平，促進師資隊伍的向國際化高水平發展。

（三）有利于推進和發展我國教育事業

中外合作辦學，在引進國外先進的教育思想理念、教學管理經驗，培養出高水平的國際人才之余，還能引發我國對現有的人才培養的政策和制度進行反思和比較，推進陳舊觀念的改變，教育管理體制改革和教育市場的完善，有利于推進和發展我國教育事業。

（四）有利于緩解我國教育經費短缺等矛盾

自從改革開放以來，我國非常重視中外合作辦學，制定了許多吸引外資的政策，拓寬教育投資渠道，在一定程度上緩解我國教育經費短缺，政府財政教育經費有限，國內教育總供給不足所帶來的矛盾。盡管如此，由于我國辦學基礎薄弱，中外合作辦學仍是緩解教育經費短缺的很好途徑，應大力提倡。

四、中外合作辦學體制機制建設

（一）中外合作辦學的制度體系

目前，我國建立的中外合作辦學制度包括以下四層：

第一層：包括《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國職業教育法》等有關法律層級；第二層：包括《中華人民共和國中外合作辦學條例》、《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》、《中外合作辦學條例實施辦法》、《教育部關于進一步規范中外合作辦學秩序的通知》、《教育部關于當前中外合作辦學若干問題的意見》、《教育部關于做好中外合作辦學機構和項目復核工作的通知》等國家頒布的行政命令和規范文件；第三層：包括《廣東省人民政府辦公廳轉發省教育廳關于引進世界知名大學來粵合作舉辦獨立設置高等學校意見的通知（2013年）》等地方政府頒布的行政命令及規范文件；第四層級是由合作院校發布的制度規定。這四層制度體系權威性從高到低，構成了地區中外合作辦學的制度環境。

（二）中外合作辦學機制建設

按《中華人民共和國中外合作辦學條例》，我國國內目前中外合作辦學的治理結構，多數會采用理事會、董事會或聯合管理委員會領導下的校長負責制。但由于中外合作辦學在教育主權、意識形態傳、國家安全、民族教育保護等問題上要維護中華人民共和國的利益，因此在制度設計上對中外合作辦學的治理結構有一定影響。例如制度中規定“董事會、理事會或聯合管理委員會中，重要權力決策機構的中方組成人員的安排不得少于二分之一”，“中外合作辦學機構的校長或主要行政負責人，應當具有中華人民共和國國籍，在中國境內定居”等。

中外合作辦學的組織層級有兩級，即決策層和執行層，決策層為中外合作雙方代表組成的董事會、理事會，執行層為以校長為中心組成的經營管理層。

中外合作辦學的產權配置。中外合作辦學的產權配置主要分為兩種，一種是以引進為主，一種以代理為主。以引進為主一般在國內高校較多見，主要為了引進國外的優質教育資源而合作。如某高校某學科較硬件軟件設施較弱，為了加強學科建設，該校會在國際上尋找針對學科世界水平較高的學校或機構為合作辦學對象。為了在合作中達到雙贏，一般中方以投入土地、房屋、購置設備等有形資產為主，外方以提供技術和知識等無形資產為主，最終外方一般要求按轉讓的技術和項目計算獲得固定收益。以代理為主一般具有濃郁的國際貿易色彩，中國只是外方的教育品牌代理，在合作中，外方投資目的主要是為了教育出口和占領中國市場，投資包括資金、土地房屋、教學設施等有形資產，也包括品牌、技術、機構等無形資產。中方僅按外方提供的計劃和教材，組織外籍教師實施教學，最終頒發的是外國學歷證書或職業資格證書等。

中外合作辦學的管理。中外合作辦學的管理機制包括激勵機制和約束機制。激勵機制具有兩方面，一方面是辦學利益回報激勵，外方可以通過辦學獲得利益進行回報，中文除了辦學回報收益之外，還有用人激勵，即中方在人員聘用、師資培養等方面上擁有自主權。約束機制也具有兩方面，一方面是在我國，中外合作辦學的審批、檢查和監控制度非常嚴格，特別是有關教育主權等問題，國家的約束非常嚴格，另一方面，由于是中外合作辦學，出于雙方利益、民族教育保護、國家尊嚴，安全等多角度思考，中外合作雙方也會進行互相有效監督。

五、中外合作辦學機制存在問題

（一）產權模糊性

雖然《中華人民共和國中外合作辦學條例》、《中外合作辦學條例實施辦法》中對中外合作辦學的資產管理、財務管理均進行了規定，但由于中國一直以來堅持中外合作辦學屬于公益性事業的主張，所以在制度中對合作辦學投資與回報、經營與利益等問題較模糊。雖然在《民辦教育促進法》第五十一條的規定“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必需費用后，出資人可從辦學結余中取得合理回報”中可以參照，但如何取得這一合理回報目前未明確。投資回報不明，導致了產權的模糊性。這一問題將會導致：第一，由于投資越大，風險就會越大，導致外方不敢大膽地進行投資合作辦學；第二，因為外方擔心回報周期太長，風險太大，不愿進行大項目合作，導致合作項目較單一。

（二）股權與控制權的制度設置不利于建立良性治理機制

在《中華人民共和國中外合作辦學條例》第二十一條中規定：“理事會、董事會或者聯合管理委員會的中方組成人員不得少于二分之一”，第二十五條規定：“中外合作辦學機構的校長是主要行政負責人，應當具有中華人民共和國國籍”。這兩條制度是國家是出于對教育主權、意識形態和安全的角度來考慮設置的，即表示在中外合作辦學機構中，中方在任何時候都可以擁有絕對的控制權和經營權。盡管制度的設計是為了維護國家利益的角度來考慮，但違背了投資規律。在經濟活動中，一般來說，投資股份比例大，其風險就大，所以一般會安排大股東擁有相應的經營權和控制權。因這一制度，會導致如果外方投資股份超過一半，那么外方就會因擔心自己的投資利益難以保障，而不敢大膽投資。因此，要消除或減少股權與控制權的設置非對稱性，應建立良性的治理機制。

（三）質量保證體系缺乏

我國隨著改革開放，許多大中型城市開設了中外合作辦學項目，雖然中外合作辦學項目多，但整體水平良莠不齊，尤其是沒有形成規模。同時，我國的政策中缺乏對外方投資利益的保障制度，外方投資大多以贏利為目的，外方更希望在國際教育服務貿易中獲利。但制度的缺乏限制了外方的資本進入，也限制了中方的合作機會。另外，引入的教育資源也缺乏質量保證體系。因此，我國如果要通過中外合作獲得更多的國際優質資源，不僅要建立保護外方合法權益的保障制度，還要建立有關辦學質量和教育主權的保障體系，不斷提升教育教學質量。

（四）地方制度體制需要完善

在中外合作辦學上，地方政府一方面要進一步出臺一系列配合國家、教育部就有關法律、法規的落實文件，另一方面，地方政府也應出臺與產業結構、類別以及人才需求匹配的中外合作導向性制度規范，此外，中外合作辦學主體在內部制度建設上也尚需完善。

六、構建中外合作人才培養制度建議

通過以上分析，明晰中外合作辦學產權，推進混合所有制辦學；完善法律制度體系，規避制度體系中的沖突；加強地方法律制度建設，引導辦學主體服務地方經濟；推動辦學主體規范中外辦學；穩步持續的擴大創新型中外合作辦學試點。通過一系列的制度建設措施，將會促使我國在中外合作人才培養領域取得的成果得以保持，將促進我國教育事業進一步與發達國家接軌。

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基金項目：廣東省廣州市教育局2013年高職教育綜合改革攻關項目“區域經濟視域下中外高職院校合作培養制度的研究與構建”。

作者簡介：朱志堅，男，廣州科技貿易職業學院教授，研究方向：教育學。