城投債的發(fā)展方向：市政債券

【摘要】城投債的出現(xiàn)和發(fā)展在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展過程中起到了巨大的推動作用，然而，在發(fā)展過程中由于其自身的不可持續(xù)性等缺點遭遇了嚴峻的挑戰(zhàn)。本文通過對其實質(zhì)的分析，認為城投債應(yīng)當向規(guī)范的市政債券發(fā)展。提出了城投債向市政債券轉(zhuǎn)化的相關(guān)財政體制安排的幾點建議。

【關(guān)鍵詞】城投債 實質(zhì) 財政體制

一、城投債的概念及現(xiàn)狀

城投債，是地方投融資平臺作為發(fā)行主體，公開發(fā)行企業(yè)債和中期票據(jù)。籌集的資金主要用于地方基礎(chǔ)建設(shè)或公益性項目。它的出現(xiàn)，支持了城市建設(shè)，推動城鎮(zhèn)化進程，促進經(jīng)濟發(fā)展，尤其是2008年的世界金融危機爆發(fā)后起到了巨大作用，發(fā)行規(guī)模也經(jīng)歷過井噴式的增長，市場火爆。然而，隨著城投債違約事件的增多，國務(wù)院出臺相關(guān)文件加以規(guī)范和控制，城投債命運迎來轉(zhuǎn)折，受到較大的影響，發(fā)行規(guī)模大幅下降，面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。

二、城投債的實質(zhì)

表面上看城投債是企業(yè)債券，但從以下幾方面可以看出它相當于地方政府發(fā)行的市政債券。

（一）是地方政府規(guī)避《預(yù)算法》的規(guī)定采取的一種籌資方式

新《預(yù)算法》實施之前，除另有規(guī)定外，是不允許地方政府發(fā)行地方政府債券的。在推進城鎮(zhèn)化的過程中，建設(shè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施需要巨額的資金，而地方政府無地方稅立法權(quán)，行政收費權(quán)控制在中央和省級政府兩級。在許多地方，政府本級財力以及來自上級政府的轉(zhuǎn)移支付除了維持政府正常運轉(zhuǎn)，就無力再進行城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。于是地方政府通過各種方式，根據(jù)《公司法》的要求，組建能夠發(fā)行企業(yè)債券，向銀行舉借貸款的政府投融資平臺公司，而城投債就是地方政府通過證券市場籌集資金的一種手段。可見，如果《預(yù)算法》允許地方發(fā)行市政債券，地方政府就不必發(fā)行城投債。

（二）投融資平臺公司實際是準政府機構(gòu)

大多數(shù)城建項目本身只有微利，有些具有完全的公益性質(zhì)，僅靠項目自身收益往往償還不了債券本息，必須靠財政補貼和撥款；平臺公司的董事長和經(jīng)理是由現(xiàn)任政府官員擔任，公司職工也主要是政府公務(wù)人員，這樣的治理結(jié)構(gòu)，往往難以保證公司運營的效率和可持續(xù)經(jīng)營。因此，投融資平臺公司實際是準政府機構(gòu)。

（三）城投債資金主要用途與市政債券基本相同

發(fā)行城投債主要就是為了籌集資金用于道路、橋梁、供水、供電等市政工程，這與市場經(jīng)濟國家市政債券的主要用途是基本一致的。

三、完善相關(guān)財政體制安排，促進城投債向市政債券轉(zhuǎn)化

前文的分析說明城投債的實質(zhì)是市政債券，是一種過渡形式，其自身存在的無法克服的問題決定了它的不可持續(xù)性，根本出路是向規(guī)范的市政債券發(fā)展。在轉(zhuǎn)化的過程中，首先要解決的就是存量債務(wù)的處置問題。2015年國慶前夕，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，對存量債務(wù)的甄別、償還方式等做了具體的規(guī)定，如對政府負有償還責(zé)任的存量債務(wù)，財政部門應(yīng)根據(jù)項目性質(zhì)、項目收益、償債資金來源、舉債單位、債權(quán)類型等，逐筆甄別為一般債務(wù)和專項債務(wù)；對政府負有擔保責(zé)任和一定救助責(zé)任的存量債務(wù)，財政部門要按照《擔保法》、《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定，分清有效擔保和無效擔保。對合法合規(guī)的擔保債務(wù)，要納入或有債務(wù)監(jiān)控范圍；對超時效擔保和無效擔保，地方政府要及時清理，妥善處置等，旨在逐步消化存量債務(wù)風(fēng)險，在此不做詳盡的闡述。同時應(yīng)完善相關(guān)的財政體制安排，促進城投債向市政債券的轉(zhuǎn)化。

（一）賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)限并納入預(yù)算管理

首先，應(yīng)當通過立法賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)限，設(shè)立合理的發(fā)行規(guī)模上限，并建立風(fēng)險調(diào)控機制，逐步實現(xiàn)城投債向市政債券的轉(zhuǎn)化。就中央財政與地方財政關(guān)系而言，中央財政應(yīng)占全國財政收入的60%左右，保障中央政府自身財力充足以進行宏觀調(diào)控，從而能夠下定決心下放政府發(fā)債權(quán)；中央建立地方債務(wù)宏觀監(jiān)控指標體系，對市政債券發(fā)行實行“宏觀預(yù)警”，對有關(guān)地區(qū)市政債券債務(wù)規(guī)模積累達到預(yù)警值之后，及時發(fā)布警告并采取有效措施，防范和化解債務(wù)危機。其次，納入預(yù)算管理，接受財政部門、立法機關(guān)的監(jiān)督。2015年1月1日起實施的新《預(yù)算法》規(guī)定，政府全部收支納入預(yù)算管理。市政債券籌集的資金自然也應(yīng)納入，發(fā)行規(guī)模、種類、時間等事項要受到立法機關(guān)和財政部門的有效監(jiān)督。

（二）建立省級政府調(diào)控機制

僅靠中央對市政債券風(fēng)險的調(diào)控對于我們這樣一個幅員遼闊，人口眾多的國家顯然是不現(xiàn)實的，這就需要建立省級調(diào)控機制。在賦予省級政府發(fā)行地方債券的權(quán)限之外，同時賦予其對全省市政債券發(fā)行計劃的初審權(quán)和調(diào)控權(quán)。條件成熟時，可實現(xiàn)在中央宏觀管理下，各省級主管部門在個市縣之間調(diào)劑發(fā)行規(guī)模，建立本省債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警指標體系，有效控制市政債券債務(wù)風(fēng)險。

（三）發(fā)債城市債權(quán)配置應(yīng)與房地產(chǎn)稅等主體稅種稅權(quán)、公共設(shè)施使用費定價權(quán)等有機配合

進一步完善分稅制財政體制，形成發(fā)債城市債權(quán)稅權(quán)公共定價權(quán)，以及上級政府轉(zhuǎn)移支付相互配合，保障償債能力，構(gòu)成城投債轉(zhuǎn)化為市政債券的制度基礎(chǔ)。

（四）給予稅收優(yōu)惠，鼓勵認購

企業(yè)、居民在認購市政債券時，可以對其購買債券獲得的收益在征收企業(yè)所得稅、個人所得稅時給予減免稅，這樣能夠在一定程度上促進企業(yè)、市民的認購，有利于市政債券發(fā)行。

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作者簡介：曲新譜（1990-），女，山西省原平市人，山西財經(jīng)大學(xué)2014級（財政學(xué)）學(xué)術(shù)碩士研究生。