老百姓真正享受“紅利”的法院改革

張勇 張松濤 元春華

“告狀難”“見官難”“審理難”是長期困擾行政訴訟中的三大難題。然而，2015年10月29日，江西省人大組織部分全國、省人大代表視察撫州市中級人民法院工作時，卻對撫州市的行政審判工作“刮目相看”——百姓訴請贏得了回應(yīng)，法院辦案贏得了公信，政府執(zhí)法贏得了民心。那么，自2013年被確定為江西省行政案件相對集中異地管轄唯一的試點(diǎn)市，撫州中院到底有什么“秘訣”，實(shí)現(xiàn)了從“三難”到“三贏”的轉(zhuǎn)變呢？

改革圍著便民轉(zhuǎn)

“我不知道怎么寫狀紙，這官司還得在臨川法院打呀？”

“不用您去臨川送材料，您還可以申請他們來這邊巡回審理案件。”

2015年10月21日上午8時許，撫州市下轄南豐縣琴城鎮(zhèn)的陳大爺拿著林權(quán)證書來到南豐縣法院想立案進(jìn)行訴訟，在聽說他這種案子由外地法院管轄時，老人心里頓時發(fā)憷。

經(jīng)訴訟服務(wù)中心工作人員小陳耐心向陳大爺解釋了相關(guān)新規(guī)，并指導(dǎo)老人書寫了訴狀及整理證據(jù)材料后，陳大爺才放心地離開了法院。

按慣例，陳大爺?shù)倪@些材料三天之內(nèi)就會由專人送到臨川法院，費(fèi)用還不用老人掏腰包。

在當(dāng)?shù)胤ㄔ哼f訴狀，不出遠(yuǎn)門就可以打官司，這在撫州早已不是什么新鮮事了。這也是撫州市兩級法院在試點(diǎn)工作著力打造“四化”便民的一個縮影。

早在醞釀行政案件相對集中管轄試點(diǎn)方案時，撫州中院就注意到，實(shí)行“本地案件異地審”后，當(dāng)事人到管轄法院路程變遠(yuǎn)，可能為其帶來訴訟上的不便。于是，撫州中院在試點(diǎn)方案出臺時就提出了“起訴（上訴）途徑多樣化”“開庭場所便民化”“訴訟負(fù)擔(dān)減輕化”“訴訟程序簡易化”的便民“四化”要求，并配套下發(fā)了3個便民文件，出臺38項(xiàng)舉措，涵蓋案件受理、送達(dá)、開庭、宣判、執(zhí)行等各個訴訟階段。

試點(diǎn)工作啟動后，撫州中院先后召開10次黨組會、兩次審判委員會會議，研究部署試點(diǎn)工作，其中一項(xiàng)重要的議題，就是分析和解決訴訟便民問題。

撫州中院院長柯軍認(rèn)為，撫州地處江西中部，交通并不是十分發(fā)達(dá)，要把打通方便群眾訴訟的“最后一公里”作為第一要求。

于是，撫州中院要求，除了當(dāng)事人要求或案件審理需要外，原則上應(yīng)進(jìn)行巡回審理，并規(guī)定巡回審理率不得低于40%。試點(diǎn)工作開始的第二年即2014年，將巡回審判率提至不低于60%。同時，試點(diǎn)方案明確，當(dāng)事人可通過寄送訴狀、網(wǎng)上投遞電子訴狀等方式，向集中管轄法院提出或通過當(dāng)?shù)胤ㄔ禾峤辉V狀。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2013年5月以來，撫州試點(diǎn)法院共審結(jié)一審行政訴訟案件845件，其中752件的起訴狀，通過當(dāng)?shù)胤ㄔ阂平弧⑧]遞和電子投遞的方式遞交，占總數(shù)89%； 515件進(jìn)行巡回審理，占總數(shù)61%，共為群眾節(jié)省訴訟開支21萬余元。

“胳膊”擰過“大腿”

2008年，向莆鐵路南城段征地拆遷工作展開，建昌鎮(zhèn)義倉上村第七村民小組部分土地被列入征收或征用范圍。隨后，村民吳三仂等人發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣畬ν恋卣魇盏拿娣e和村民自己統(tǒng)計(jì)的面積存在出入，于是要求政府公開土地征收的批復(fù)文件、征地補(bǔ)償安置方案等信息。

在沒有收到書面答復(fù)，也沒有看到征地信息公開后，吳三仂等37戶村民抱著試一試的想法將當(dāng)?shù)卣嫔狭朔ㄍァ?/p>

“當(dāng)時大伙的心情既期待，又不安。”吳三仂回憶說，“主要是擔(dān)心得不到公正處理。”但讓村民們沒有想到的是，撫州中院很快對該案作出了一審判決，支持了村民們的訴請，當(dāng)?shù)卣搽S后公開了相關(guān)信息。此案的勝訴開始讓老百姓對法的公平有了更多的信任。

撫州市開展行政案件相對集中管轄試點(diǎn)工作以來，“民”告“官”案件的勝訴率逐步攀升，打破了“胳膊擰不過大腿”的魔咒。

江西贛東律師事務(wù)所律師楊斌說，在過去，一些行政訴訟案件訴狀剛到法院，政府部門的“打招呼”電話就已經(jīng)過來了。審理時，有的法院迫于各方面壓力，進(jìn)行庭外協(xié)調(diào)，最后當(dāng)事人被迫撤訴或敗訴，久而久之，行政訴訟就被一些群眾打上了“官官相護(hù)”的烙印。

撫州中院副院長郭偉表示，公正審理的關(guān)鍵是司法不受外來干擾，但由于地方關(guān)系錯綜復(fù)雜，因此，在審理政府行政機(jī)關(guān)為被告的案件時，法院和法官常顧慮重重。將審判管轄區(qū)域與行政管轄區(qū)域分離后，審理行政案件的法院很大程度上不再瞻前顧后。

2013年4月，撫州中院依據(jù)最高人民法院文件精神下發(fā)試點(diǎn)方案，全面細(xì)化了相對集中管轄規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的徹底分離——“本地案件異地審”。2014年10月16日，經(jīng)江西高院批準(zhǔn)后，撫州將臨川區(qū)和南城縣兩家法院確定為行政案件相對集中管轄法院。

自2013年5月開展試點(diǎn)工作以來，截至2015年10月，該院共收案845件，環(huán)比上升28.1%；案件類型由2013年的22種增長到2015年的36種。其中，撫州法院判決行政機(jī)關(guān)一審敗訴的案件有127件，占結(jié)案總數(shù)的32.8%，試點(diǎn)工作開始前，這個數(shù)據(jù)只有10.9%。更可喜的是，當(dāng)事人服判息訟明顯上升，2012年申訴案件有16件，而2015年至今只有4件。

“試點(diǎn)工作啟動后，不僅案件數(shù)量激增，涉及民政給付、社會醫(yī)保給付、行政協(xié)議等新型案件也陸續(xù)出現(xiàn)，這些變化從一定程度上反映了群眾對人民法院公正司法的信賴。”撫州中院行政庭庭長上官笑東說。

“告官見官”成常態(tài)

2015年10月10日上午，一起土地行政管理行政案件在撫州市臨川區(qū)法院第二審判庭即將開庭，書記員庭前正在核對當(dāng)事人身份。當(dāng)聽到書記員詢問被告是否到庭時，廣昌縣國土資源局副局長揭友勇立即作了回應(yīng)。

“不少重大、群體性訴訟案件，行政機(jī)關(guān)‘一把手除了親自出庭應(yīng)訴外，還親自參與協(xié)調(diào)，主動配合執(zhí)行。”臨川區(qū)法院行政庭負(fù)責(zé)人黃國平介紹說，“過去，一些行政機(jī)關(guān)習(xí)慣讓律師出庭，自己當(dāng)‘甩手掌柜，現(xiàn)在，行政機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴已經(jīng)成了一種常態(tài)。”

據(jù)統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)工作開展以來，該院共辦理行政案件330件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴278件，占84%。2015年5月1日新《行政訴訟法》實(shí)施后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)到了100%。

“行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴，這是向原告和社會宣示對法律的尊重，也表達(dá)了我們不回避矛盾，堅(jiān)持依法行政的決心。”撫州市政府法制辦副主任黃志武對行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴作出了這樣的解讀。

據(jù)了解，2015年10月，經(jīng)撫州市委常委會研究通過，市委、市政府兩辦還聯(lián)合下發(fā)了《撫州市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴規(guī)定》，進(jìn)一步明確和細(xì)化行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。上述規(guī)定的出臺，從制度上保障了“告官能見官”。

現(xiàn)如今，原告在法庭上不僅能看到行政機(jī)關(guān)的“官”，有時還能與人民法院的“官”零距離接觸。

一張照片記錄了一個真實(shí)的故事。

照片中的中年男子叫陳建青，撫州市樂安人。2013年3月的一天，陳建青從食品公司騎自行車下班回家，途中被一輛汽車撞倒。經(jīng)陳建青申請，撫州市人力資源和社會保障局作出了工傷認(rèn)定決定，食品公司不服提起行政訴訟。一審判決后，食品公司又提出上訴。

作為該案第三人的陳建青，眼瞅著一年多過去了，還落實(shí)不了工傷賠償，心里十分不是滋味。2014年10月30日，該案二審開庭時，審判長柯軍注意到，陳建青很少說話，神情沮喪。

一周后，當(dāng)陳建青夫婦還在為工傷賠償一籌莫展時，柯軍來到樂安縣進(jìn)行庭后協(xié)調(diào)，最終食品公司同意賠償陳建青27.8萬元。

這是撫州中院開展院領(lǐng)導(dǎo)辦案活動，積極倡導(dǎo)院領(lǐng)導(dǎo)主辦轄區(qū)內(nèi)的疑難、重大、復(fù)雜、新類型案件的簡單一例。活動開展后，行政案件成為不少院領(lǐng)導(dǎo)的“首選”，包括院長柯軍在內(nèi)，共有4名院領(lǐng)導(dǎo)辦理過行政案件。

“以前，一些行政案件從立案到結(jié)案，要往領(lǐng)導(dǎo)那里跑好幾趟，領(lǐng)導(dǎo)親自辦案或協(xié)調(diào)，為審判一線法官減壓。”一位基層法官如是說，現(xiàn)在，院領(lǐng)導(dǎo)辦案正逐漸成為撫州試點(diǎn)工作的另一道風(fēng)景線。

法官走進(jìn)政府常務(wù)會“說法”

2015年6月11日，南城縣法院黨組成員、審委會專職委員鄧玲受邀走進(jìn)當(dāng)?shù)卣?wù)會，為縣長王小林等解讀《行政訴訟法》修改亮點(diǎn)，以及為如何規(guī)范行政執(zhí)法進(jìn)行“點(diǎn)睛”。

授課現(xiàn)場，鄧玲將法理巧妙地融入發(fā)生在身邊的案例之中。一個小時下來，聽課的縣政府領(lǐng)導(dǎo)們不僅認(rèn)真做筆記，還就行政訴訟中的熱點(diǎn)問題與鄧玲進(jìn)行了探討。

“自試點(diǎn)工作開展以來，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)主動邀請行政庭法官上門送法的電話明顯多了。”曾擔(dān)任縣法院行政庭庭長多年的鄧玲介紹， “在過去，這些電話常常是為關(guān)心案件而來”。

試點(diǎn)工作開展后，法官受邀“說法”越來越受推崇，似乎成了一種時尚。截至2015年10月，撫州法院系統(tǒng)共舉辦行政法律、法規(guī)知識講座、座談會19場次，開展法律咨詢56場次，參加聽課或旁聽庭審的行政執(zhí)法人員1200余人次。

此外，臨川法院、南城法院還分別與案件集中管轄的相關(guān)縣區(qū)政府簽訂了《關(guān)于加強(qiáng)司法監(jiān)督和推進(jìn)依法行政若干規(guī)定》《關(guān)于建立行政審判與政府法制工作良性互動機(jī)制的若干意見》，建立黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下實(shí)質(zhì)化解行政爭議的新路子。

現(xiàn)如今，原來略顯冷清有時甚至“閉門謝客”的撫州中院行政審判庭，可謂“熱鬧非凡”，該庭法官圍繞“接待群眾”“下鄉(xiāng)勘驗(yàn)”“巡回審判”“開庭審案”的工作主軸累并快樂著，這些也是如今忙碌的撫州法官們內(nèi)心最真實(shí)的感受。

汗水結(jié)出碩果。撫州法院行政審判工作連續(xù)年位列江西全省法院榜首，并先后有5個集體、17人次受到省級以上表彰。

【背景鏈接】行政案件相對集中異地管轄試點(diǎn)是最高人民法院為確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)進(jìn)行的改革與探索，在現(xiàn)行法律框架下實(shí)現(xiàn)司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的有限分離。2013年5月1日，撫州作為江西唯一試點(diǎn)地區(qū)啟動這項(xiàng)改革，確定臨川區(qū)法院、南城縣法院、黎川縣法院等3個基層法院為集中管轄法院。2014年1 0月1 6日，經(jīng)江西省高級法院批準(zhǔn)，撫州將臨川區(qū)和南城縣兩家法院確定為行政案件相對集中管轄法院。