“一帶一路”建設的新挑戰與對策

李建民

2015年，“一帶一路”進入務實推進階段，在取得初步進展的同時，也面臨著地緣政治、政局、安全、經濟下行、投資環境等多重風險挑戰，對此須全面開展沿線國家和地區局勢風險評估，建立有效的風險規避應對機制

2015年3月28日，中國政府授權發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》白皮書，從時代背景、共建原則、框架思路、合作重點、合作機制等方面闡述了“一帶一路”的主張與內涵，提出了共建“一帶一路”的方向和任務。“一帶一路”以政策協調為基礎、以經濟合作為主軸、以人文交流為支撐，致力于全方位推進務實合作，打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、責任共同體和命運共同體，在國內已上升為國家戰略。

“一帶一路”是中國政府根據全球形勢變化，以及中國經濟發展面臨的新形勢、新任務提出的一項重大戰略決策，是全方位對外開放戰略的重要組成部分。“一帶一路”倡議的提出和實施，標志著中國將與周邊國家和更遠的國家建立一種新型的關系，從以往被動性地融入世界秩序，轉入今天主動性布局，將自身發展與塑造一個新的世界秩序結合到一起，其目的是發掘古絲綢之路特有的價值和理念，并為其注入新的時代內涵。在全球化的今天，把古絲綢之路的價值理念發揚光大，實現地區各國的共同發展、共同繁榮。

“一帶一路”倡議自提出就引起國內國際高度關注，不僅國內對其有較高的期待，國際社會也在通過“一帶一路”觀察中國內政外交的變化。2015年，“一帶一路”進入務實推進階段，在取得初步進展的同時，也面臨著地緣政治、政局、安全、經濟下行、投資環境等多重風險挑戰，對此須全面開展沿線國家和地區局勢風險評估，建立有效的風險規避應對機制。

“一帶一路”進展積極

與沿線國家進行發展戰略和政策對接。加強政策溝通是“一帶一路”建設的重要保障。截止到2015年底，中國已與沿線34個國家簽署了推進“一帶一路”建設合作備忘錄或協議，中歐達成共識，將“一帶一路”倡議與歐盟的“容克投資計劃”對接；中俄簽署了《中華人民共和國與俄羅斯聯邦關于絲綢之路經濟帶建設和歐亞經濟聯盟建設對接合作的聯合聲明》；絲綢之路經濟帶與哈薩克斯坦“光明之路”在基礎設施建設等方面、與塔吉克斯坦的“能源交通糧食”三大興國戰略，與土庫曼斯坦“強盛幸福時代”等國家發展戰略對接方面都找到了契合點。2015年中國企業共對“一帶一路”相關的49個國家進行了直接投資，投資額合計148.2億美元，同比增長18.2%，投資主要流向新加坡、哈薩克斯坦、老撾、印尼、泰國和俄羅斯等國。

設施和道路聯通取得早期收獲。2015年，中俄蒙經濟走廊建設積極推進。三國元首共同批準了《中華人民共和國、俄羅斯聯邦、蒙古國發展三方合作中期路線圖》，三國相關部門分別簽署了《關于編制建設中俄蒙經濟走廊規劃綱要的諒解備忘錄》、《關于創建便利條件促進中俄蒙三國貿易發展的合作框架協定》，以及《關于中俄蒙邊境口岸發展領域合作的框架協定》，目前已建立三國副外長級磋商機制，統籌推進合作。在中亞地區，中國貸款并承建的吉爾吉斯斯坦伊塞克湖環湖公路連接線修復項目，亞行投資中國承建的塔吉克斯坦艾尼-彭基肯特高速公路項目，中國政府提供優買貸款、中鐵隧道集團承建的烏茲別克斯坦“總統1號工程”安格連—帕普鐵路甘姆奇克隧道項目于2015年先后順利完工，中國承建的塔吉克斯坦瓦赫達特-亞灣隧道工程進展順利。這些項目的實施不僅大大改善了中亞國家的交通基礎設施狀況，提升了道路通達水平和交通運輸能力，同時由于這些多為非資源領域的最大合作項目，因而成為中國優質產能走進中亞國家的成功范例及雙方共建絲綢之路經濟帶的示范工程或重要成果。

在跨境物流運輸合作方面，中哈連云港物流合作基地自2013年9月開始籌建，2014年5月項目一期建成正式啟用至今，已成為中亞國家對日、韓及東南亞轉口的重要貨物中轉基地。截至2015年底，港口轉運貨物總量達25萬標準集裝箱。該基地是絲綢之路經濟帶建設的第一個實體項目，具有風向標式的引領意義，直接影響到上合組織成員國的后續跟進。

境外經貿合作園區建設和產能合作積極推進。截至2015年8月底，中國企業在33國家投資建設69個具有境外合作貿易區性質的項目，在歐亞地區共23個，其中五個已通過商務部、財政部的確認考核。在這23個境外園區中，中國白俄羅斯工業園地位重要，是“一帶一路”旗艦項目，為企業抱團出海提供了平臺。

2014年12月，李克強總理在訪問哈薩克斯坦期間首次提出開展國際產能合作的建議，雙方簽署了中哈產能與投資合作政府間框架協議，啟動設立產能合作基金，并在鋼鐵、水泥、平板玻璃、化工、機械、有色、輕紡等產業領域簽署多項合作協議，總金額230億美元。在確定的52個早期收獲項目中，汽車組裝、聚丙烯項目、阿斯塔納輕軌項目均已開工，鋼鐵、冶煉、水泥等領域的十余個項目有望于2016年啟動。中哈產能合作模式對“一帶一路”建設極具示范意義，隨著合作的進一步推進，這個新模式已被多個國家認可，目前中國已與17個國家參照中哈產能合作模式展開政府間大規模機制化的產能合作。

資金融通進展明顯。2015年，中國共與“一帶一路”沿線15個國家簽署了雙邊本幣互換協議，其中歐亞地區國家占七個，互換協議總額達2107億元人民幣。中國與沿線國家和地區經常賬戶項下跨境人民幣結算金額已超過2.63萬億元。亞投行和絲路基金的成立是打造“一帶一路”資金平臺的戰略性舉措，2015年分別正式開業和運作，以支持“一帶一路”基礎設施項目，而通過“一帶一路”項目，參與國也將建立更多的商業伙伴和外交伙伴關系。為推動絲綢之路經濟帶建設，還專門組建了中國-歐亞經濟合作基金、中哈產能合作基金，大大豐富了中國對歐亞地區的投資平臺。

新的挑戰和風險

絲綢之路經濟帶推進實施過程中面臨諸多挑戰和風險，比較突出的問題有：

地緣政治成為主導風險因素。“一帶”沿線國家多處于地緣政治破碎帶，歷史問題復雜、民族宗教矛盾尖銳、武裝沖突頻發。烏克蘭危機、敘利亞危機、朝鮮半島安全問題、南海爭端、印度半島安全問題等傳統地緣政治風險長期居高不下。2015年全球地緣政治風險已經進入高發期，“一帶”沿線地區重大武裝沖突頻發，其中影響較大的包括國際打擊“伊斯蘭國”行動、南亞印巴沖突、阿富汗戰爭及伊拉克、利比亞、巴基斯坦等國的國內沖突，美俄在中東地區的政治博弈等。地緣政治已成影響絲綢之路經濟帶建設的主導風險因素，不僅威脅我國投資項目和人員安全，更會使“一帶”戰略無法按計劃推進。除地緣政治因素外，沿線國家國內政治風險亦不可小覷，“中巴經濟走廊”建設中的許多大項目被巴國內政治綁架，建設進度和規模遠不及中方預期就是明顯案例。與吉爾吉斯斯坦在中-吉-烏鐵路項目上的反復也表明，即使已經表態參與“一帶一路”建設的國家，也仍然存在一定變數。

通道建設中大國博弈加強。從古至今，通道從來都與國家主權、大國戰略、經濟發展緊密聯系在一起。國際運輸通道不僅是一種多國合作機制，更是地緣政治角逐的一種形式。歐亞大陸歷來是大國博弈的敏感地區，圍繞交通通道建設走向和控制權的斗爭成為大國在歐亞大陸博弈的一個重要縮影。目前，在歐亞大陸的國際大通道計劃有：1.歐盟“復興絲綢之路”計劃，其項目之一是建設“歐洲-高加索-亞洲運輸走廊計劃（TRACECA Transport Corridor Europe–Caucasus–Asia）”。高加索走廊的建立旨在為歐洲提供一條繞過俄羅斯進入亞洲的替代性運輸走廊，使高加索和中亞地區國家擺脫對俄羅斯在運輸上的依賴，強化這些國家的離心傾向。2.美國“新絲綢之路計劃”，打造包含一系列聯合投資計劃和地區貿易聯盟的經濟鏈條，其戰略目標是打通印度到阿富汗的戰略通道，實現“資源南下，商品北上”，建立起由美國主導的地區新秩序，排斥中國并為遏制中國、俄羅斯和伊朗提供戰略支點。值得關注的是，該計劃框架下的核心項目土庫曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度天然氣管道（TAPI線）在簽約五年后于2015年12月13日正式開工；中亞-阿富汗-南亞電力網（CASA-1000）亦在推進之中。3.俄羅斯主導的歐亞經濟聯盟洲際交通運輸走廊發展戰略，依托跨西伯利亞大鐵路東-西走廊和波羅的海到波斯灣的北-南展開，旨在通過傳統紐帶強化其在歐亞地區的主導勢力范圍，除加緊部署陸上交通網絡外，2015年俄羅斯已把開發北極航道納入了歐亞經濟聯盟交通運輸戰略。4.亞行主導的“中亞區域經濟合作計劃”（CAREC），旨在打通歐洲-亞洲間的六條運輸通道，通過發展過境運輸促進區域經濟和貿易發展。5.中國力推的新亞歐大陸橋等線路，不僅為打造運輸通道，更希望成為區域經濟發展的軸線。可以看到，上述計劃的實施在為聯通歐亞提供更多選項的同時，相互之間也存在明顯的排他性和競爭性，體現了大國在爭奪歐亞地區影響力和主導權上的博弈角力。

全球經濟下行沖擊。2015年，全球經濟增長乏力，包括中國在內的新興經濟體和轉型經濟體發展步伐減緩，增速降至2008年全球金融危機以來的最低點，大宗商品價格持續下跌，金融市場的波動性擴大，使眾多依賴出口資源維系財政收入的國家承壓，普遍面臨著貨幣貶值，資本外流，股市大跌。全球經濟下行對“一帶一路”的影響表現在以下方面：對中國經濟發展前景的國際信心下降，憂慮中國經濟未來難以為世界經濟注入新動力，同時擔心隨著外匯儲備的快速減少，中國推進“一帶一路”的步伐放慢。甚至把大宗商品價格下跌的主要原因歸咎于中國經濟減速，認為是中國對能源資源需求下降所致。由于宏觀經濟動蕩，使一些項目或無法啟動，或難以繼續。中國周邊形勢變得日趨復雜，一些國家貿易和投資領域保護主義抬頭。

下一步推進思路

“一帶一路”戰略是一項長期、復雜而艱巨的系統工程，前無古人，沒有一個國家可以構想一個完美的方案，為避免出現重大失誤，首先必須對其潛在風險進行足夠細化的評估性研究；其次應儲備足夠的政策知識，準備好足夠的政策手段；第三要及時糾偏，對已出臺但不適合的政策能夠及時退出或調整。

明確“一帶一路”的重點國家和重點項目。“一帶一路”中，“一帶”是重點，而“一帶”的推進難點和障礙主要在境外。“一帶一路”沿線65個國家條件差異大，這些國家面積大小、市場規模、發展階段、投資需求、安全程度都不同。在中國外交戰略資源有限的情況下，在空間布局上要有輕重之分，有必要在陸上和海上選擇一些支撐點，作為重點發展國家。在明確重點國家的同時，要選擇一批具有標志性的項目，有步驟有區別地推進，才能確保資源的重點投入，收到以點帶面效果。從中國地緣政治和地緣經濟利益出發，設定重要支點國家的標準不僅包括經濟含義，也包括政治和戰略的含義，具體可概括為：具有較強的國家實力和地區影響力；與中國具有共同的利益關切和戰略契合點，雙方不存在直接的涉及國家利益的沖突；不追隨美國，與中國的共同利益高于與美國利益；與中國有較強的合作意愿。通過與這些國家的合作，推動一批重大項目取得突破，能夠影響和帶動相關區域和次區域的合作。

準確把握“一帶一路”主要任務。基礎設施互聯互通和國際產能合作相互促進，相互依托，被定位為推進絲綢之路經濟帶的優先合作領域。與此相關，有關國內產能出海問題也引起國內外熱議。有一種意見將其解讀為“中國版馬歇爾計劃”，其核心內容是國家承擔貸款風險、企業輸出過剩產能與人民幣國際化三位一體。簡單地把“一帶一路”等同于中國對外投資和過剩產能輸出，嚴重影響了國際社會對其的接受度和認可度，對此有必要做出正確的解讀。從世界經濟發展歷史考察，產能或產業從發展程度高的國家向發展程度低的國家的梯度轉移有其自身的邏輯，符合產業演進發展規律。從現實可行性看，中國的經濟發展和“一帶一路”沿線國家之間互有需求。開展基礎設施和國際產能合作是基于中國確實擁有富有競爭力的優勢產能，而許多發展中國家都面臨現代產業發育不足、工業化進程滯后的問題，基礎設施短缺更是這些國家加快發展的最大瓶頸，“一帶一路”的互聯互通項目將推動沿線各國發展戰略的對接與耦合。

需要強調的是，向海外轉移產業，不只是簡單地轉移過剩產能，不能照搬原有的模式或進行簡單的移植，而是要基于經濟發展的動態演進推陳出新，需要根據中國和周邊國家的國情，共同培育以“互補合作”為主導的產能合作“新雁陣”模式。同時，作為超大型經濟體，中國解決產能過剩問題主要靠內部調整，而不可把希望大部分寄托在經濟欠發達的沿線國家。圍繞“一帶一路”開展基礎設施建設和國際產能合作不是一個短期行為，而是一項長期的戰略性安排，這一進程中應以市場為主導，以沿線國家需求為方向，腳踏實地，才能實現雙向互動，互利共贏，避免出現歷史上發達國家對發展中地區產業轉移過程中出現的國內產業空洞化和東道國經濟殖民地化問題。

以法治化助推“一帶一路”。“一帶一路”應建立在法治化基礎之上，構建相應的法律保障是“一帶一路”順利推進不可或缺的必備條件。法治化包括三方面的含義：第一，充分依靠中國與相關國家和地區簽署的既有雙邊、多邊貿易與投資合作機制，融入國際金融法、投資法和貿易法發展的新成果，在時機成熟時推動建立與相關國家和地區的自由貿易協定；第二，對已有的雙邊、多邊投資協定進行補充完善，根據新的變化簽訂新的投資協定，協定中應包括沿線國家關注的環境條款、勞工標準條款、人權保護條款、知識產權條款等內容；第三，以推進沿線國家的基礎設施建設為工作重心，構建以國際投資規則、爭端解決規則為核心內容的區域性法律條約體系，促進沿線地區和國家產品與服務的互聯互通。

強化“一帶一路”風險評估。“一帶一路”能否順推進與能否有效防范風險密切相關。風險分為隱性和顯性，對于顯性風險容易看得到，會引起重視。顯性風險點集中在以下方面：地緣政治風險、非傳統安全風險、國內政治風險、投資環境風險、資金回報風險等。還有一些隱性的風險，比如在法律規定的公共投資市場準入的邊界和標準、主體界定等，政府需要在其中發揮更大的作用。加強政府在總體規劃布局、政府間協議和融資中的作用，加大軟科學投入，搭建信息平臺，提供咨詢服務。要完善體制和機制，完善和細化“一帶一路”長遠規劃，對相關大項目進行必要把關，盡量為企業保駕護航。同時，走出去的企業也需承擔自身責任，鼓勵有條件的企業設立獨立的海外投資風險評估部門，全面和量化評估海外投資所面臨的各種風險，增加安保投入，提高風險預判、防范和有效應對能力。企業還需規范自身在境外的投資經營活動，切實遵守所在國的法律法規，尊重當地的文化、宗教和不同的習俗，這對中國企業是非常大又必須應對的挑戰。

加強人文領域合作。以文化為紐帶，增進彼此了解，深化與沿線國家民眾的友好交往，以民間友好推動政治互信，夯實“一帶一路”戰略的社會和民意基礎。構建合適有效的話語體系和理論闡述，不僅要學會用對方最容易理解的方式闡述合作的設想，增進沿線國家和民眾對“一帶一路”規劃和一些具體項目的了解，更要了解對方的需要和關切，拉近雙方民心，減少“一帶一路”建設障礙。重視發揮非政府組織、行業協會、智庫等民間力量的作用，構建二軌交流平臺，發揮民間外交功能。利用智庫的政策性、前瞻性研究，為政府決策提供參考，為企業走出去提供智力支持。