財政補貼立法刻不容緩

劉輝

我國目前的財政補貼明顯偏離了適度干預的基本要求，部分地方政府出于保殼，不論不顧補貼對象的產業和行業、不考慮成本收益、不契合經濟發展規劃和經濟結構調整，大量投入財政補貼最終因為上市公司本身主營業務盈利能力太差而無濟于事

近日，四川長虹（600839）因“退補門”導致去年巨虧超19億元的消息受到A股市場的關注。四川長虹年報顯示，去年公司因電視、冰箱、空調產品因退回節能補貼資金事項將合計減少公司2015年合并損益5.46億元。我國從2012年推行家電節能補貼政策以來，冰箱、空調、洗衣機、平板電視、熱水器等一直是補貼的重點。而如今，政府的財政補貼變成了不少家電上市公司救命的稻草，更為可怕的是，財政補貼一直是上市公司詐騙的對象，只不過此次四川長虹的涉嫌“騙取”金額之大博得了投資者和社會各界的更多感嘆而已。

由于我國財政法制嚴重滯后、財政補貼并未納入到權力運行的層面予以規范，財政補貼無法可依、補貼行為隨意化、上市公司騙補等現象層出不窮。要解決這一問題，立法必須從權力運行的視角，對財政補貼的概念、補貼的必要性、補貼的程序、補貼的監督等各大環節均制定相應法律規范予以規制。

財政補貼亂象叢生

從財稅法的角度來說，財政補貼本質上是國家財政的轉移性支出行為，是指政府根據特定時期國內的政治、經濟形勢以及國家制定的宏觀產業經濟政策等，為了調節國家總供給和總需求的平衡，通過資金再配置而給予生產者、經營者和消費者的一種特定性的財政補助。從經濟法的角度來說，政府對上市公司實行財政補貼，主要目的是消除市場機制缺陷和市場機制失靈，彌補上市公司因履行特定政策性目的而遭受到的經營業績的虧損。此外，對上市公司實行財政補貼也有利于引導社會資源支持國家優先重點扶持的產業、行業，推動國家產業升級、經濟結構調整和發展方式轉變。

但由于我國財稅法制不健全，國家財政補貼已隨著政府的任意甚至任性支出而變了味。研究表明，我國上市公司總體上獲得的財政補貼金額和公司盈利能力呈負相關關系，公司盈利能力越強，獲得的補貼金額越少，并且隨著盈利能力的增強，補貼金額呈加速下降的趨勢。對上市公司的性質進行區別分析發現，國有上市公司獲得財政補貼金額和盈利能力是負相關的，也就是說國有上市公司虧得越兇，補貼就越多。而民營上市公司獲得補貼的金額與盈利能力呈正相關關系，但民營上市公司盈利能力逐漸增強以后，這種正相關關系會逐漸減弱甚至消失。

從公平的價值理念考量，我國現行上市公司財政補貼實踐是存在嚴重質疑的。首先，財政補貼的主要主體是各級人民政府及其相關部門，政府只是人民的代表或者代理人，國家財政的錢主要出自稅收，那么在國家行使強制征稅權基礎上建立的國家財政的支出，必然要求人民對政府的財政補貼行為實行監督和制約。這本是制約政府任性補貼的重要一環，但現實中財政補貼幾乎都是政府單方面說了算，國家并沒有建立應有的法制體系，規范人民對財政補貼的參與機制和程序，從而規范政府的財政補貼行為。其次，在目前的補貼框架下，政府對國有上市公司和非國有上市公司進行財政補貼存在區別對待的行為，對兩者進行補貼的最終績效也產生了極大的差異。這違背了國家競爭中立的基本原則，破壞了市場經濟體制本身的作用發揮。不論是早期的凱恩斯自由主義經濟主張，還是二戰以后世界主流經濟學家主張的國家干預市場經濟，市場機制本身的資源配置作用是不容忽視的。我國當代經濟法學的通說也將政府的“適度干預”原則作為經濟法的基本原則。我國目前的財政補貼明顯偏離了適度干預的基本要求，部分地方政府出于保殼，不論不顧補貼對象的產業和行業、不考慮成本收益、不契合經濟發展規劃和經濟結構調整，大量投入財政補貼最終因為上市公司本身主營業務盈利能力太差而無濟于事。政府這只“亂摸的手”如果不能被有效規制，財政資金就無法真正用到國家經濟發展所需和供給側結構性改革所求的領域。

文件說話問題重重

我國政府對上市公司的財政補貼亂象，根本上是由于財稅法制滯后造成無法可依、無規可循導致的。在規范國家財政稅收行為方面，我國制定了預算法、稅法、國有資產管理法等相關法律法規。但對財政補貼行為的規制，國家一直沒有制定法律進行調整。各地政府主要采用大量的規范性文件來進行調整。這造成三個難以避免的問題。

其一，政府自己給自己立規則。法治的基本要求是通過國家法律制約政府權力，并進而保障公民的權利。國家法律是界定政府權力和公民權利的范圍和邊界的基準。在財稅法治領域，由于沒有立法對此作出權威的厘定，各地政府在制定各種規范性文件的時候，出于地方保護主義和部門利益等考慮，無法拿出公正的、科學的、合理的財政補貼制度依據。

其二，政府“相機”給自己立規矩。財政補貼盡管需要相機決策，但對于財政補貼的基本原則、程序以及對補貼的監督等，應該通過立法進行規范。否則，缺乏基本原則指引下的由政府自己“相機”決定的操作模式，最終導致出現我國當前的補貼亂象就無法從根本上避免。

其三，人民看政府立規矩。財政補貼的公眾參與機制對規范財政補貼具有重要的程序和實體價值。從實體來說，公眾參與機制可以確保補貼政策的相對合理與科學，避免盲目補貼和政府角色錯位。從程序上來說，公眾參與機制可以確保政府的權力以公眾看得見的透明的機制運行，保證了財政補貼行為的正當性。因此，不能讓人民看政府立規矩，而應當通過構建參與機制讓人民參與規矩的制定。

補貼法定刻不容緩

綜上，筆者建議制定我國的《財政補貼法》。眾所周知，稅收法定是我國財稅法的基本原則。同樣，財政補貼由于直接涉及公民和國家財產的轉移和支出，必須堅持補貼法定，凡無法律的明確授權，政府無權隨意使用主要由稅收收入所構成的財政資金。因此，作為我國政府財政補貼的基本法，《財政補貼法》應明確財政補貼的基本原則，包括但不限于公平原則、科學性原則和民主原則等。

公平原則強調政府財政補貼行為作用于市場機制的合理適度，其本身由經濟法適度干預原則衍生而來。公平原則要求政府在首先堅持競爭中立的前提下，充分尊重市場機制的作用，政府的財政補貼只能是在市場失靈的場合才能適用。科學性原則強調政府財政補貼的績效，這在政府通過財政補貼引導資金支持國家亟需發展的特定產業時顯得尤為重要。

科學性原則可視為經濟法干預績效原則的衍生原則。基于科學性原則，政府應當對扶持性產業在接受財政補貼后的經營績效進行評估，徹底擺脫當前注重事前補貼而完全摒棄事后評估和加強補貼政策完善的做法。

民主原則主要是要建立公眾對財政補貼的參與機制，確保實體正當和程序民主。《財政補貼法》在具體制度設計上應明確財政補貼的主體即政府的權力職責以及對象即受補貼的上市公司的權利義務，明晰上市公司財政補貼的預算編制、審批、執行、評估和調整以及監督等程序事項，嚴控財政補貼的范圍和規模，強化財政補貼的透明度，并建立健全公眾的監督機制。

另外，對于政府違規補貼和上市公司騙補等行為，要規定嚴厲的法律責任。