關于我國新《基本養老保險基金投資管理辦法》的思考與展望

張強 楊宜勇

摘要：我國新的《基本養老保險基金投資管理辦法》已于2015年8月出臺，這是具有歷史意義的一次轉折。資金的投資運作需要較好的制度環境，通過對我國新的基本養老保險基金投資管理辦法的研究，對以往養老保險基金投資管理制度的分析以及對養老保險基金管理國際經驗的總結和思考，作者認為目前的基本養老保險基金市縣級分散化管理制度將會繼續成為基金保值增值的瓶頸，如果不能有效解決財權分立問題，未來的基金保值增值將會繼續面臨阻礙，新的投資管理辦法打破這一瓶頸已經刻不容緩；全國社會保障基金理事會的投資管理并不是唯一的渠道，其本身也會存在弊端；未來一段時間內基本養老保險基金的投資管理不會將重心放在股市上，期待基本養老保險基金救市的想法是不現實不理智的；未來我國的基本養老保險基金應當通過基金“集中化”制度改革方案的頂層設計、法制建設的進一步完善等盡快打破基金管理“碎片化”的僵局，與未來基本養老保險基金全國統籌相配套，早日實現國家層面的統籌投資管理運營，充分發揮養老保險基金的規模化收益，以更好地實現保值增值的目標。

關鍵詞：基本養老保險基金；投資運營；監督管理

2015年6月29日，備受關注的基本養老保險基金投資管理運營辦法意見稿出臺并由人力資源和社會保障部及財政部面向社會全面征求意見和建議，期限為7月13日。2015年7月24日，人力資源和社會保障部例會總結了所征求的意見建議，兩部共收到1 000多條關乎該投資辦法的反饋意見，其中持贊成態度的占61%，持反對態度的占31%，另外8%與本次主題無關。2015年8月經財政部、人力資源和社會保障部等相關部門的研究思考，國務院最終印發《基本養老保險基金投資管理辦法》。

而事實上，多年來相關領域的專家學者和官員一再呼吁盡快改革基本養老保險基金的投資管理辦法，但考慮到基本養老保險基金的特殊性，投資運營的改革在之前也一直未能有所定論。作者認為此次出臺的《基本養老保險基金投資管理辦法》相較于以前主要有兩大突破，首先是國家在基本養老保險基金投資方式、投資渠道方面不再規定僅限于銀行存款或購買國債，其次是國家層面給予地方政府主要是省級政府更多的基本養老保險基金投資管理自主權。

一、 基本養老保險基金投資管理的“歷史性”分析

之所以說是“歷史性”分析，是因為《基本養老保險基金投資管理辦法》的出臺標志著基本養老保險基金的投資運營已經進入一個新的階段，且具備里程碑式的意義。在目前情況下，我國需要投資或者說需要保值增值的社會保障范圍內的資金包括以下幾個大類，分別為全國社會保障基金理事會所掌管的人口老齡化風險儲備基金、城鄉基本養老保險基金、企業年金和住房公積金。相對而言，全國社會保障基金理事會基金和企業年金的投資收益尚可，城鄉基本養老保險基金中，城鎮職工基本養老保險基金的結余額最大，這部分結余資金的保值增值問題也最急需得到解決。養老保險基金的投資管理辦法基本上是針對城鎮職工基本養老保險基金保證流動性發放后的結余所制定的，當然新辦法中也包括了機關事業單位工作人員和城鄉居民的養老保險基金。為方便分析，下文將以職工基本養老保險基金為例展開探討。

1997年我國建立了個人賬戶與社會統籌相結合的基本養老社會保險制度，同年國發[1997]26號文《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》對現行統賬結合的養老保險制度模式相關事宜做了諸多說明，該文同時也對“監督管理”和“投資管理”做出解釋，認為全國的養老保險基金應當在保證流動性支付的同時將結余額嚴格存入專戶或者購買國家債券，禁止投資其他任何金融或經營性事業，同時規定財政部門、審計部門應當加強對基金的監督，嚴禁對該領域基金的擠占挪用和浪費。在這之后，相關該領域的政策法規還有1998年財社字[1998]6號文《企業職工基本養老保險基金實行收支兩條線管理暫行規定》；1999年財社字[1999]60號文《社會保險基金財務制度》；1999年國務院令（259）號文《社會保險費征繳暫行條例》；2005年國發[2005]38號文《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》；2010年通過的《中國人民共和國社會保險法》等。總結來看，從1997年到2015年新的投資辦法發布之前的十八年間，我國基本養老保險基金的投資管理是單一的、謹慎的，且一直沒有太多變化，多元化投資是被禁止的，僅存在購買國債和銀行存款兩種投資方式，而在基金監管方面，大部分相關規定來自于政府的行政政策層面，法律約束力不強，《社會保險法》對該領域的規定也過于籠統，這使得養老保險基金的監管運營方面存在諸多漏洞。

具體從實際運行結果來看，首先是全國范圍內基本養老保險基金的規模迅速增大，截至2014年底，我國城鎮職工基本養老保險基金的結余額度已達到31 800億元，而據學術界和官方媒體的相關研究，基本養老保險基金的投資收益率僅在百分之二點幾，這主要是由于全國范圍內各地方養老保險基金管理機構大部分將養老保險基金以活期存款的方式存在銀行，而購買國債的基金部分也少之又少，在這樣的投資運營方式下，基本養老保險基金的保值增值壓力勢必較大。據鄭秉文（2012）研究發現，我國基本養老保險基金在2001年～2011年十年間按照通貨膨脹率的基準，基金貶值額度在6 000億元左右。針對養老保險基金貶值虧損嚴重的社會討論近幾年也一直熱度不減，甚至引發全民討論。筆者通過對歷史數據的搜集和進一步計算，倘若我們從歷史時間段特別是從投資管理規定即1997年26號文的出臺之日起計算，17年間居民消費價格指數上漲幅度平均值為1.95%，銀行活期存款利率水平平均值為0.77%，銀行一年期存款利率平均值為2.87%，銀行五年期存款利率平均值為4.14%，從長期來看，假如按照一年期銀行存款嚴格執行投資政策，還是能夠跑贏通貨膨脹率的。如果僅從2003年～2013的十一年間來看，CPI平均上漲率達到2.94，活期存款平均利率值為0.56，一年期平均存款利率為2.71，五年期平均存款利率為4.26，在這種情況下，即使政府按照一年期銀行存款計存也是無法保證保值增值的。

針對近幾年輿論媒體對基本養老保險基金虧損、貶值問題的大肆渲染，作者認為如果不加以合理分析而一味強調過程中某時間段內基金的虧損問題難免有失偏頗，畢竟從上述分析來看，如果放在歷史的時間段，基金的貶值問題并沒有如此嚴重，只不過是近十年來經濟發展的新形勢導致了通貨膨脹率快速增長而計算的“對比虧損值”更為龐大而已，實際上在一定時間內，我們的養老保險基金支付是沒有壓力的，但是從未來幾十年的較長時間段看，隨著人口老齡化進一步嚴重，未來才可能會出現基本養老金的支付壓力問題，如果能夠制定合理有效的基金投資管理辦法，再加上全國社會保障基金理事會的風險儲備基金，未來養老保險基金的可持續性支付也是沒有問題的。

二、 解決“分散化”管理帶來問題的辦法仍未明確

長期以來分散化管理的低統籌層次現狀給基金的投資運營監管帶來了諸多阻礙，如果不能改變這種基金統籌層次低的現狀，即使未來新的投資管理辦法實際運行開來也可能會遇到瓶頸。從歷次的養老保險基金投資管理辦法及相關規定來看，從政府到社會輿論再到學術界，普遍存在著一種過于重視養老保險基金投資問題而輕視養老保險基金監督管理問題的現象，而從實際操作情況來看，該基金監督問題的嚴重性又絲毫不亞于投資運營問題，按照該問題已有學理上的分析，投資屬于管理的一部分，基本養老保險基金的管理應當分為“存量監督管理”和“增量投資管理”兩個方面，作者認為基金的存量監督管理問題應當是投資運營的基礎和前提，沒有完善的監督體系和監督辦法，即使再高的投資收益率也可能會大打折扣。

首先，在統籌層次較低的制度模式下，監管難度加大，一些地方政府已然形成針對養老保險基金的利益固化，畢竟這部分基金擁有延期支付的特質，所以長期的“各自為戶”狀態導致某些地方政府擅自違背國家相關規定進行挪用或者進行投資其他領域的經營性事業，甚至是為某些地方政府提供了滋生腐敗的溫床，構成對基本養老保險基金存量的威脅。據國家審計署相關統計資料顯示，湖南省邵陽市1994年～1998年期間曾經挪用831萬元企業職工基本養老保險基金；河南省2006年審計部門公布的統計數據資料顯示，該省尚有以前年份3 900多萬元的基本養老保險基金尚未追回；根據2012年國家審計署公布的全國社會保障資金使用結果顯示，全國范圍部分地位違規使用社會保障資金多達17.39億元等等。

其次，全國范圍內存在兩千多個基本養老保險基金管理主體，且之前的投資管理辦法只是說存入銀行專戶，對使用何種期限的存款方式并未詳細說明。這給予了地方政府更多的自由操縱機會，且沒有投資保值增值的積極性。較多地方政府為從中獲利而將其存入活期存款成為一種常態，大大降低了基本養老保險基金保值增值的可能性。

再者，新的《基本養老保險基金投資管理辦法》仍然存在一個隱憂值得深思，即統籌層次過低的養老保險基金帶來了監督管理的弊端和問題，提高統籌層次是必要的和刻不容緩的，但是新的投資管理辦法并未對歸集或集中地方養老保險基金到省級財政專戶這一關鍵問題做出明確和細化的說明，如何解決省級與各地市之間的財權事權問題仍然需要細化研究。歸集的僅僅是各地市的資金還是直接將財權一并收至省級是一個需要明確的大問題。

三、 基本養老保險基金管理的國際經驗借鑒

雖然世界上沒有任何一個國家和中國一樣擁有多達數千個基本養老保險基金的持有主體數，但是基本上世界范圍內的基本養老保險基金管理模式可以分為集中管理模式、相對集中管理模式和分散管理模式。這些模式的存在為中國基本養老保險基金未來的監督管理和投資運營提供了借鑒。

集中管理模式指的是全國的養老保險基金交由國家指定的唯一的管理機構管理運營，所有的養老金領取者都將從該機構支取養老金。該機構的性質可以是政府官方機構，也可以是非政府機構。該種管理模式的最大優點在于基金統籌層次高，監管難度較小，便于形成基金投資運營的規模收益，基金運作高效，管理成本較低，缺點是容易導致權力過于集中，滋生腐敗。新加坡的中央公積金計劃即是該管理模式的典型代表，該計劃由新加坡中央公積金局統一管理，勞工部統一制定相關政策并進行監督。

相對集中管理模式是介于集中管理和分散管理中間的一種權衡模式，實際上是成立一個能夠代表廣大養老金繳費者利益的機構，由該機構完成基金的收費、支付，投資運營則由該機構制定大致的投資計劃并通過簽訂合同的方式交由投資機構運作，并對他們實施監督。該種制度模式能夠避免集中管理模式導致的缺乏競爭、效益低下的可能性缺陷，還能夠避免分散管理導致的委托—代理、成本高昂的問題。

分散管理模式指的是國家把養老保險基金的繳費交由多個投資主體機構進行投資管理運作，他們之間存在著競爭關系，以保證基金的保值增值，該種模式下養老保險基金基本上能夠利用市場機制獲得較高的投資收益率，也給予了繳費者較大的投資選擇自由，并且能夠避免腐敗和政府操縱的問題，但是該種管理模式也存在管理成本高昂、委托代理問題突出、無法形成較大規模的投資基金基數等缺陷。拉美國家如智利即是采用該種模式。

四、 對養老保險基金管理的國際經驗總結和思考

通過對國際上養老保險基金國際經驗的借鑒，我們可以發現任何一種養老保險基金管理模式都是在考慮到自己具體國情的前提下適宜地建立的一種制度，沒有任何一種制度模式可以照搬照抄到中國。我國幅員遼闊且各個地方經濟社會發展水平差異較大，且中央和地方實行的是分稅制體制，長期以來已然形成地方政府對養老保險基金的既得利益固化現象，養老保險基金財權與事權不統一，這種種背景基本上決定了我國在短時期內無法權衡中央與市縣域地方政府的利益博弈問題，因而無法采取養老保險基金集中管理的制度模式。發展不夠完善、不夠充分的資本市場詬病較多，也無法將人們的養老錢放心地全部由基金管理機構按照繳費者自己的意愿納入資本市場。

總而言之，走一條折中的道路在當前情況下更加適合我國的國情，即是選擇相對集中的管理模式。在該種模式下，需要由省政府與地方市縣政府進行協調將養老保險基金的財權統一歸到省一級政府手中，省政府的資金運作即可以按照即將運行養老金投資管理辦法進行投資運營監管。養老金的財權收歸省政府所有可以大大降低基金違規挪用、腐敗問題的發生概率，可以充分發揮養老保險基金規模化收益的優點，大大降低基金的管理成本。

五、 未來基本養老保險基金管理的“集中化”改革路徑分析

1. 將養老保險基金“財權”逐步上移納入頂層設計。養老保險基金存在監管難度大、管理成本高的問題，且未來全國社會保障統籌是大趨勢，在目前推行養老保險基金投資運營管理新辦法出臺的有利契機下應當通過制度的改革將地方市縣級政府養老保險基金的財權全部收至省級政府，而不僅僅是為了歸集地方的資金，這將會為充分發揮養老保險基金的規模化收益，為未來養老保險全國統籌創造條件。

2. 盡快制定養老保險基金管理更為翔實的法律。養老保險基金的管理之所以存在諸多問題很大一部分原因即是相關法律具體層面的缺失和國家相關政策規定的執行不力，國家應當在該領域進一步細化法律，并推動嚴格執法，加大違規動用養老保險基金行為的處罰力度。在依法治國的國家大背景下，推動社會保險法的進一步完善。

3. 進一步明晰基本養老保險基金中政府、企業、個人的責任。養老保險基金是國家社會保障體系中的重要組成部分，個人或企業作為繳費者應當嚴格履行好自身的繳費責任，國家作為該制度的制定者和改革推動者，作為基金的管理方對基金的安全運行負有不可推卸的責任。養老保險基金是人民的養老錢，關乎未來社會的穩定，任何一級政府都不應當對該基金存在私利覬覦之心，而應當站在人民的角度切實維護好基金的安全性和收益性。

4. 制定切實的符合養老保險基金特點的投資運作方案。養老保險基金是人民的養老錢，對資金的安全性要求極高，其次也應當保證相當的收益率水平，在當前的經濟發展新常態的宏觀經濟背景下，出于保證收益率和安全穩定的考慮，建議各省采取養老保險基金存入國家五年期銀行存款，或者國家發行社會保障特種國債等投資方式以抵抗通貨膨脹率的侵蝕，也可以將養老保險基金投入到有發展前景和穩定投資回報的國家大型基礎設施或新能源產業，切不可盲目跟進將大比例資金投入到資本市場特別是制度不完善的股票市場，指望養老保險基金救市是錯誤的。

5. 省級統籌到全國統籌是未來養老保險基金管理的發展方向。基礎養老金全國統籌已經基本擬定，基本養老保險基金管理的財權事權省級統籌在新《基本養老保險基金投資管理辦法》出臺的契機下也應盡快保證完成，為將來基本養老基金全國統籌管理創造有利條件，更好地促進養老保險基金可持續發展。

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基金項目：國家社科基金重大項目“工業化國家國民財富分配制度的重大改革、調節機制和政策體系比較研究”（項目號：12&ZD042）。

作者簡介：楊宜勇（1963-），男，漢族，湖北省宜都市人，國家發改委社會發展研究所所長、研究員，中國人民大學博士生導師，研究方向為社會保障等；張強（1988-），男，漢族，山東省濰坊市人，中國人民大學公共管理學院社會保障研究所博士生，研究方向為養老保險基金。

收稿日期：2016-03-16。