中國金融宏觀審慎監管組織機構安排與協調機制研究

摘要：國際金融危機以來，美歐等西方發達國家推動了一系列金融監管領域的改革，宏觀審慎監管框架的構建與實施是本輪國際金融監管改革的重要組成部分。組織機構安排與協調機制是構建宏觀審慎監管框架的基本要素，也是一個備受爭議的問題。文章在借鑒國外相關研究成果和經驗的基礎上，探索適合我國的宏觀審慎監管組織機構安排和協調機制。文章認為現階段我國宏觀審慎監管的制度安排應在不改變現行金融監管體制的前提下，突出銀監會在宏觀審慎監管框架中的地位和作用，通過建立和完善多層次的宏觀審慎監管政策協調機制，著力于提高監管協調的效率，保障宏觀審慎監管目標的實現。

關鍵詞：宏觀審慎監管；組織機構安排；協調機制

一、 引言

國際金融危機爆發以來，學術界和各國監管當局已經認識到構建宏觀審慎監管框架的必要性，積極進行理論和實踐的探索。在理論上，學者們更多地關注系統性風險的監測和識別以及宏觀審慎政策工具箱的開發，對宏觀審慎監管組織機構安排與政策協調機制的研究還不夠深入，尚未達成共識。在實踐中，各國政府對選擇哪個監管機構擔任宏觀審慎監管的主體尚無定論。例如，美國成立“金融穩定監督委員會（FSOC）”，英國在英格蘭銀行下設“金融政策委員會（FPC）”，歐盟成立“歐洲系統性風險委員會（ESRB）”，日本成立“金融系統管理委員會（FSMC）”等。究其原因，一方面是由于宏觀審慎監管理論正處于不斷發展和完善階段，理論體系還不成熟；另一方面，影響宏觀審慎監管理論與實踐結合的因素是多方面的，而評估不同宏觀審慎監管模式有效性和合理性的標準還未得到實踐的檢驗。

受2008年國際金融危機的影響，我國監管當局加強了對宏觀審慎監管的理論研究和政策實踐。人民銀行首先在理論層面上對系統性金融風險管理進行了分析，并在《2010年中國金融穩定報告》中系統性地闡述了宏觀審慎管理的目標、框架等內容。2009年，銀監會正式將“實施宏觀審慎監管”作為重要的工作內容之一，開發了一系列宏觀審慎監管工具，標志著我國開始建設宏觀審慎監管工具箱。相比監管工具在實踐中的運用，我國對宏觀審慎監管組織機構安排與協調機制的探索相對滯后。直到2013年，國務院批復建立金融監管協調部際聯席會議制度，推動了金融監管協調向制度化和規范化方向發展，強化了宏觀審慎監管。目前，我國的宏觀審慎監管協調機制初步建立，存在較大的完善空間，本文旨在探討我國宏觀審慎監管框架的組織機構安排，并就政策協調機制的優化設計提出政策建議。

二、 中國宏觀審慎監管組織機構安排的基本思路

宏觀審慎監管的組織機構是實施宏觀審慎監管的載體，具體負責宏觀審慎分析、系統性風險的識別以及宏觀審慎監管政策工具的運用，組織機構安排的合理性直接關系到我國整個宏觀審慎監管框架的有效性，進而影響金融體系的穩定。在借鑒國際經驗的基礎上，本文結合我國實際，提出了我國宏觀審慎監管組織機構安排的基本思路。

1. 不改變現行金融監管體制，不消弱有關監管機構現行職責分工。首先需要明確的是，我國的現行金融監管制度運行情況基本良好，“一行三會”各司其職，合理地配置了有限的監管資源，提高了對傳統金融業的監管效率，為我國的金融穩定作出了重要的貢獻。總體上看，現行金融監管體制與我國處于初級發展階段的金融體系基本相適應（張曉樸等，2012）。其次，合理的金融監管體制為監管活動提供了良好的組織架構與制度環境，但不能確保有效地監管，改變監管體制也不意味著有效監管的自動實現，簡單地將監管機構合并或拆分不能從根本上解決問題（張曉樸等，2012）。制度變遷往往具有路徑依賴的特征，我國現行的金融監管體制是長期歷史發展、行政體制改革和金融業發展共同作用的結果。在現行體制沒有出現明顯失敗的情況下，劇烈的監管體制改革可能帶來顯性或隱性的高昂代價和成本。在權衡金融穩定與金融效率時，中國政府通常會將金融穩定放在更重要的位置，這也成為我國推進金融監管體制改革的出發點。2013年以來我國監管當局始終將守住系統性和區域性風險底線作為首要任務。再次，從技術層面上看，對現有監管機構的調整可能存在修改現行法律、安排監管人員、升級基礎設施等障礙。最后，對監管職能和權力的集中還容易帶來尋租問題，可能改變長期以來形成的監管權力制衡關系。因此，我國目前還不具備全面推進金融監管體制改革的條件。宏觀審慎監管組織機構的安排應在不改變現行金融監管體制的前提下，綜合地考量我國行政體制的特殊性和金融業發展的實際，不能照搬特定國家的經驗。

2. 跨部門的政策協調是現階段我國宏觀審慎監管制度安排的主要特征。一方面，金融監管體制改革具有政治經濟學問題的主要特征，往往帶有濃厚的政治色彩（張曉樸等，2012），政治因素對監管模式的選擇有重要的影響。從體制改革的難易程度考慮，我國宏觀審慎監管的頂層設計應沿著“增量改革”的思路，依托現行法律制度框架和金融監管體制，充分發揮現行體制的優勢，通過建立新的政策協調機制或設立新的組織機構，行使宏觀審慎監管職能。另一方面，在操作層面，系統性風險的監測、識別和防范涉及到多個部門的職責，無論在哪個國家，由一個監管機構獨立負責制定和執行宏觀審慎監管政策都是不現實的（王兆星，2013），這就要求我國的宏觀審慎監管制度安排應以建立和完善跨部門的政策協調機制為核心內容，在充分調動現有監管機構積極性的基礎上，由多個部門共同承擔宏觀審慎監管的職責。

3. 人民銀行和銀監會是我國宏觀審慎監管制度安排的重要組成機構。維護中國金融體系的穩定既需要銀監會對單個金融機構的審慎監管，也需要人民銀行采用傳統貨幣政策工具、動態調整差別準備金等宏觀審慎政策，實施逆周期宏觀調控（夏斌，2010）。一方面，人民銀行和銀監會在開展金融穩定評估和系統性風險監測方面具有較高的權威性和較全面的數據積累，可以充分發揮各自在不同層面和維度上的信息優勢，將各自掌握的宏觀、中觀、微觀層面的信息進行對接和匯總，有助于提高監測和識別系統性風險的準確性和可靠性。另一方面，相比其他金融行業，自身的脆弱性和風險傳染效應使得銀行體系更容易累積系統性風險，而我國貨幣政策對銀行風險承擔的顯著影響已經得到了實證研究的支持，如何協調好貨幣政策與宏觀審慎監管政策成為監管當局面臨的重要問題，這一問題的最終解決離不開人民銀行和銀監會的共同努力。

4. 人民銀行參與宏觀審慎監管的方式需要進一步明確。在理論上，宏觀審慎監管政策與貨幣政策具有不同的政策目標和工具，兩者的區別非常清晰（王兆星，2013）。宏觀審慎監管政策既不是貨幣政策的組成部分，也不會替代貨幣政策。

從我國金融監管體制改革的歷史看，曾經經歷過監管職能分離的過程。2003年，國務院進行機構改革，將銀行業監管的職能從人民銀行分離出來，通過重組成立銀監會。中央銀行的貨幣政策與銀行業監管兩項職能存在沖突是成立銀監會的重要原因。在成立銀監會之前，人民銀行在內部進行過主動的部門調整，但除了增加監管環節和人員配置外，沒有有效地解決當時銀行業監管存在的問題，而銀監會正是在吸取人民銀行機構改革教訓的基礎上成立的。監管職能分離后，人民銀行的獨立性得到了實質性增強（艾洪德等，2003）。需要指出的是，盡管人民銀行享有一般貨幣政策事項的決策權，但是年度貨幣供應量、利率政策、匯率政策均由國務院決策。可以說，人民銀行的目標制定權和工具執行權尚不完備，是否具備獨立實施宏觀審慎監管的能力有待檢驗。

人民銀行的核心職能是制定和實施貨幣政策，并通過政策協調的方式參與宏觀審慎監管。中央銀行應在協調機制下發揮重要作用，成為當前國際金融業的普遍共識。但中央銀行的作用方式，仍在探討之中。可以確定的是，人民銀行承擔的職責包括但不限于：參與系統性風險的監測和識別；參與宏觀審慎監管政策與貨幣政策的協調；在危機管理中，經國務院授權，發揮最后貸款人的功能，為金融體系提供流動性以及對系統重要性金融機構提供救助等。

5. 突出銀監會在宏觀審慎監管框架中的作用和地位。我國宏觀審慎監管制度安排的多機構特征帶來了部門利益沖突問題，這一點可以從我國支持央行實施宏觀審慎監管的學者均來自人民銀行系統看出來。基于對我國實際的客觀分析，本文認為支持銀監會在宏觀審慎監管中發揮更重要作用的理由至少有以下四點：第一，銀行業金融機構在我國金融體系中占據主導地位，是系統性風險的主要承擔者。近年來，直接融資的快速發展深刻地影響了我國金融體系的格局，但是以商業銀行為主導、間接融資為主要融資方式的金融結構未發生實質性改變。第二，銀行業金融機構是我國開發交叉性金融產品的主體，加速了系統性風險的累積。近年來，在融資和投資雙重需求的推動下，以理財產品為代表的交叉性金融產品快速發展。交叉性金融產品是以商業銀行為主的銀行業金融機構，通過銀信合作、銀證合作、銀基合作、信政合作等形式，開發的交叉性、跨市場、跨行業金融產品。第三，銀行業金融機構是我國開展金融綜合經營的重要力量，部分機構具有系統重要性。在我國，銀行業金融機構資本實力強，綜合經營意愿強烈。2005年至今，五家大型國有商業銀行已經擁有相對齊全的金融牌照，全國性股份制商業銀行加快了跨業投資的步伐，部分城市商業銀行也開始探索綜合經營模式。第四，銀監會積極開展宏觀審慎監管實踐，防范系統性風險的監管能力顯著提高。經過多年的實踐，銀監會已經具備較高的宏觀審慎監管理論水平，并在相關技術層面積累了豐富的實踐經驗，培養了一批專業的監管人才，能夠為我國實施宏觀審慎監管提供技術支持和指導。

三、 中國宏觀審慎監管政策協調機制的設計

無論我國采用哪種組織機構安排，信息共享和政策協調是關鍵（王兆星，2013）。建立和完善針對宏觀審慎監管的協調機制，加快協調機制的落實，提高監管協調的效率，形成政策合力都是構建宏觀審慎監管框架的重點和難點。

自2000年以來，我國監管當局對金融監管協調機制進行了多次有益地探索，但由于明確的責任制和具體的實施細則缺失，監管協調機制并沒有達到預期效果。國際金融危機以來，構建微觀審慎監管和宏觀審慎監管相結合的金融監管體系成為我國監管當局的目標，涵蓋宏觀審慎監管協調在內的金融監管協調機制得到了我國政府的高度重視。2013年8月，國務院同意建立金融監管協調部際聯席會議（簡稱聯席會議）制度。聯席會議將“維護金融穩定和防范化解區域性系統性金融風險的協調”作為主要任務之一，具有宏觀審慎監管政策協調的功能，與宏觀審慎監管改革的方向相一致。聯席會議制度的建立標志著我國宏觀審慎監管的政策協調機制取得了實質性進展。目前，我國宏觀審慎監管協調的長效工作機制還需要不斷細化，協調的具體措施和細節有待進一步完善。本文提出如下思路：

（1）現階段，我國實施宏觀審慎監管應尊重現有監管機構的自主權，授權銀監會等微觀審慎監管機構防范其職責范圍內的系統性風險，負責宏觀審慎監管政策的制定和工具的運用。同時以聯席會議為載體，建立專門的、多層次的宏觀審慎監管協調機制。根據特定的宏觀審慎監管職能，有針對性地設計一系列專項協調機制，確定各項職能的牽頭監管機構，由其負責協調其他參與機構，并就該項職能簽訂監管協調備忘錄。此外，需要對宏觀審慎監管權力建立約束機制：一是提高宏觀審慎監管過程的透明度，由國務院監督；二是建立和完善宏觀審慎監管的責任制。責任制不應簡單地與結果相聯系，更需要關注監管過程，包括：①政策制定者整體策略的事前溝通；②關于特定政策的制定進行溝通；③對采取的行動進行事后有效性評估。

（2）短期內，監管協調的重點應是加強金融信息共享和推進金融業綜合統計。信息共享機制是進行宏觀審慎分析和系統性風險識別的基礎性制度。因此，聯席會議組成單位應共同簽署信息共享協議，明確各單位負責提供的信息內容、形式、頻率以及實現信息共享的流程。在流程上，各監管機構分別負責向其監管對象收集信息和數據，并由各單位聯席會議聯絡員負責本單位所共享信息的定期收集和整理工作，最后聯席會議辦公室負責對各監管機構提供的信息進行統一匯總和編制，可建立中國金融監管數據庫，為聯席會議的各組成單位服務。在內容上，共享的信息應該至少包括經濟金融統計數據和金融監管信息。此外，需要建立面向特定金融機構（如系統重要性金融機構）的額外信息收集機制。

（3）在未來條件成熟時，考慮賦予聯席會議政策建議權。聯席會議一方面應關注國內外金融改革中存在的問題，就可能引發系統性風險的因素，向國務院提出相關的政策建議；另一方面，可以對組成單位之間的爭議形成書面的建議，但建議不具有強制效力。為提高監管機構對建議的采納，監管機構可以參與建議的形成。需要強調的是，當協調宏觀審慎監管政策與貨幣政策等宏觀經濟政策時，應遵循獨立性原則，即允許聯系會議對貨幣政策等宏觀經濟政策的影響進行評估并表達觀點，但必須尊重人民銀行的獨立性，由人民銀行保留最終決策權。

如果政策建議權能夠順利實施并有效地發揮作用，可考慮進一步鼓勵監管機構在制定和出臺可能涉及其他監管機構的宏觀審慎監管政策時，通過“會簽”的方式向聯席會議的組成單位征詢意見，并由聯席會議對該項政策對金融穩定可能造成的負面影響進行評估。對監管活動中出現的不同意見，通過協調解決，由國務院負責最終決策。此外，為充分調動各監管機構的積極性，保障宏觀審慎監管協調機制發揮作用。建議以多部門聯合發布政策文件的數量和質量作為宏觀審慎監管協調的成果，納入相關部門官員的政績考核內容。通過改革政績考核評價制度，促進監管機構形成“合作提升政績”的觀念。

（4）是否建立一個得到法律授權的、負責宏觀審慎監管協調的獨立實體，例如更高層次的金融穩定委員會（李文泓，2010），需要根據我國金融監管改革的推進情況、金融體系的系統性風險特征以及現行金融監管協調機制的實施效果而定。

四、 結論

關于宏觀審慎監管的制度安排，政策界與實務界的探討可能比學術界的理論分析與經驗總結更有針對性和時效性。這一問題在一定程度上不能完全依靠金融理論來解釋和分析，而是需要在監管實踐中不斷地探索、總結和反思，從而選擇現階段最符合中國國情的模式。學術界對這一問題展開研究時，既不能盲目地照搬西方發達國家的模式，也不能單純依靠統計數據總結規律，應該堅持全面性原則，從一國的經濟金融發展水平、歷史、政治、文化等多個方面，綜合評估一種宏觀審慎監管框架的合理性、有效性和適用性。本文對中國宏觀審慎監管組織機構安排與協調機制進行了初步地探索，提出在不改變現行金融監管體制的前提下，我國宏觀審慎監管職能應由多個機構共同行使，銀監會應在整個宏觀審慎監管框架中具有突出的地位并發揮更大的作用。同時，多層次的政策協調機制是保障我國宏觀審慎監管順利實施的基礎性制度安排。本文旨在提供一種制度設計思路，其可行性有待實踐檢驗。作為新生事物，我國宏觀審慎監管框架的構建與實施還有很長的路要走，需要進行長期的探索與實踐。

參考文獻：

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[5] 張曉樸，盧釗.金融監管體制選擇：國際比較、良好原則與借鑒[J].國際金融研究，2012，（9）：79-87.

基金項目：國家社會科學基金重大項目“中國金融監管制度優化設計研究”（項目號：09&ZD037）。

作者簡介：李源（1988-），男，漢族，天津市人，南開大學金融學院金融學博士生，研究方向為金融風險管理、商業銀行管理。

收稿日期：2016-03-12。