民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的政府責任研究

魏菲

摘 要：隨著我國人口老齡化的不斷加深，人們對機構(gòu)養(yǎng)老服務的需求越來越大，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的出現(xiàn)進一步完善了養(yǎng)老服務市場。通過對西安市民辦養(yǎng)老機構(gòu)的調(diào)查，分析民辦養(yǎng)老機構(gòu)目前面臨的問題和困境，從政府責任角度出發(fā)對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展提出對策建議。

關鍵詞：人口老齡化；民辦養(yǎng)老機構(gòu)；政府責任

中圖分類號：C913.6 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）05-0085-02

《2014年全國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，我國60歲以上老年人口達到2.12億，占總?cè)丝诘?5.5%。與此同時，空巢老人、失獨老人和失能老人數(shù)量不斷增加，老年人問題成為需要全社會迫切關注的問題。隨著社會福利和養(yǎng)老服務社會化的推進，民辦養(yǎng)老機構(gòu)日漸興起并取得較快發(fā)展。

一、現(xiàn)有研究綜述

政府是責任的主體，在管理活動中承擔政治、經(jīng)濟、社會等多種形式的責任。張成福（2000）把政府責任分為道德責任、政治責任、行政責任、訴訟責任和賠償責任五種。陳建先（2006）通過各學科的比較分析，認為政府責任主要包括社會責任、經(jīng)濟責任、制度責任和生態(tài)責任。武萍（2014）運用博弈論的分析方法，認為政府部門應具備差別監(jiān)管意識，針對監(jiān)管對象適時調(diào)整監(jiān)管力度。

在促進民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的政策方面，周清（2011）認為應根據(jù)民辦養(yǎng)老機構(gòu)提供的公共服務的性質(zhì)和效果給予政策扶持，對于直接與公共服務數(shù)量相關的優(yōu)惠政策，民辦養(yǎng)老機構(gòu)采取與公辦養(yǎng)老機構(gòu)相同的政策。范西瑩（2013）發(fā)現(xiàn)稅收減免和補貼政策能有效吸引社會富余資金，民辦養(yǎng)老服務業(yè)最需要融資和貸款方面的政策支持。

二、西安市政府對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策支持

（一）西安市民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)對西安市民辦養(yǎng)老機構(gòu)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)機構(gòu)的床位數(shù)在200張以上，只有少數(shù)機構(gòu)的入住率不足30%。民辦養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營模式主要有采用將養(yǎng)老院與醫(yī)院相結(jié)合的醫(yī)養(yǎng)型，入住民政部門托養(yǎng)的五保老人、三無老人的托養(yǎng)型，多家民辦養(yǎng)老機構(gòu)連鎖經(jīng)營型，針對當?shù)丶爸苓呣r(nóng)村老年人口的家庭式機構(gòu)養(yǎng)老，結(jié)合當?shù)貙嶋H采用多元化的經(jīng)營模式。

服務內(nèi)容主要分為日常生活照料、護理康復和休閑娛樂服務，收費主要包括床位費、護理費和伙食費，其中床位費根據(jù)居住樓層和房間類型收取，護理費用按老人自理情況分級收取。在人員方面，平均一名護理人員照顧6位老人，護理人員的年齡普遍位于40-60歲，參加養(yǎng)老機構(gòu)自己組織的培訓后直接上崗，普遍存在護理人員數(shù)量少、專業(yè)素質(zhì)較低的現(xiàn)象。在設施配備上，基本配備簡單的防護設施、消防設施和應急設施，配有電視機、衛(wèi)生間等生活設施。少數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)存在配套設施短缺、已有設施利用率不高的現(xiàn)象。

（二）西安市民辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策支持

養(yǎng)老機構(gòu)管理方面，《陜西省社會養(yǎng)老服務機構(gòu)管理暫行辦法》明確了養(yǎng)老機構(gòu)的機構(gòu)設置、監(jiān)督管理和扶持獎勵。在收費管理上，規(guī)定市、縣價格主管部門商同級民政部門負責本轄區(qū)養(yǎng)老服務機構(gòu)的收費管理和監(jiān)督檢查工作，有關收費項目和收費標準由養(yǎng)老機構(gòu)與入住老人雙方協(xié)議約定。在消防安全上，西安市民政局成立消防安全檢查工作領導小組，對全市養(yǎng)老機構(gòu)進行消防安全大檢查。人才培養(yǎng)方面，陜西省民政廳實施“千人培訓計劃”，每年舉辦養(yǎng)老護理員培訓班，在職業(yè)素養(yǎng)、生活照料、老年常見病預防與護理等方面進行職業(yè)技能培訓和鑒定。

資金支持方面，《西安市人民政府關于加快推進社會養(yǎng)老服務體系建設的實施意見》提出，床位數(shù)達50張以上且平均入住率達60%以上的社會福利機構(gòu)，給予一次性補貼，對已運營的社會力量興辦的社會福利機構(gòu)實行獎勵制度。為促進養(yǎng)老機構(gòu)健康發(fā)展，按照新建類和購買、改擴建類的建設標準，每張床位給予建設補助。在運營獎勵上，從管理、服務、設施設備、綜合四個方面進行考核打分，依據(jù)評定等級和實際入住人次予以資金獎勵。《西安市養(yǎng)老機構(gòu)等級評定及運營獎勵辦法》規(guī)定，以接收西安籍貫60周歲以上老人并住滿1個月為1人次計算，對各級養(yǎng)老機構(gòu)按人次進行獎勵。

三、西安市民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展存在的問題

（一）政策落實不到位，政策制定滯后

在人員配備方面，要求老年人社會福利機構(gòu)主要領導應具備相關專業(yè)大專以上學歷，熟練掌握所從事工作的基本知識和專業(yè)技能，配置有1名醫(yī)生和相應數(shù)量的護士。實地調(diào)研中，存在醫(yī)護人員短缺、專業(yè)素質(zhì)低的情況。在硬件設施方面，《養(yǎng)老機構(gòu)安全管理行業(yè)標準》提出養(yǎng)老機構(gòu)按規(guī)定設置火災自動報警系統(tǒng)、自動滅火系統(tǒng)或室內(nèi)外消火栓系統(tǒng)，配置滅火器材，設置監(jiān)控設備，定期組織消防設施和器材的檢驗維修。調(diào)研發(fā)現(xiàn)民辦養(yǎng)老機構(gòu)多是舊樓改造或租賃的房屋，基本配備滅火器材，少數(shù)機構(gòu)配備火災自動報警系統(tǒng)和監(jiān)控設備。

目前西安市政府出臺的政策多是促進社會力量參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展、養(yǎng)老服務行業(yè)管理等通用政策，尚未出臺專門針對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策。有關民辦養(yǎng)老機構(gòu)的行業(yè)管理、服務規(guī)范、護理服務等級標準、收費標準、從業(yè)人員基本要求尚無明確規(guī)定，信息化管理與信用體系建設仍不完善。

（二）政府責任不明確，監(jiān)管缺位

政策落實不到位，主要原因是主管部門責任不明，存在監(jiān)管機制不順、管理法規(guī)程序不健全的問題。《陜西省社會養(yǎng)老服務機構(gòu)服務質(zhì)量基本規(guī)范》對生活照料、醫(yī)療護理、精神支持等服務內(nèi)容做出詳細規(guī)范，要求定期自查和效果評估，機構(gòu)對入住對象條件和程序、服務范圍、服務內(nèi)容、收費標準和規(guī)章制度應予以公示、公開，老人在入住時應與機構(gòu)簽訂服務合同。但關于如何執(zhí)行、誰來監(jiān)督執(zhí)行情況并未做出明確規(guī)定，機構(gòu)內(nèi)部制定的管理制度是否合理、科學，入住協(xié)議是否符合規(guī)范和公平合理，沒有相關部門進行指導和監(jiān)督。

《關于推進養(yǎng)老機構(gòu)責任保險工作的指導意見》要求民政、老齡部門充分發(fā)揮政策導向作用，加強業(yè)務指導和執(zhí)行監(jiān)管。鼓勵和引導養(yǎng)老機構(gòu)自愿參加責任保險，引導保險公司對養(yǎng)老責任保險業(yè)務的風險管理。但由哪些部門引導責任保險工作，政府及責任部門之間如何協(xié)調(diào)各方工作，對事故認定、保險責任免除情形和保費標準、賠付方式等尚未做出具體規(guī)定，造成政府在政策實施中責任不明，具體工作無法展開。

四、促進西安市民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的政府責任研究

（一）制定并實施對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策

對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的管理，首先要有一定的準入門檻和開辦標準，其次要對已運營的民辦養(yǎng)老機構(gòu)的軟件服務和硬件設施進行監(jiān)督監(jiān)管，給予適度的扶持，更重要的是要給民辦養(yǎng)老機構(gòu)的建立和發(fā)展創(chuàng)造一個公平有序、良性競爭的環(huán)境。

已有政策要落到實處。按照《陜西省社會養(yǎng)老服務機構(gòu)管理暫行辦法》，對養(yǎng)老機構(gòu)進行有效監(jiān)管，落實建設補助、運營獎勵、稅收優(yōu)惠等財政政策，協(xié)調(diào)相關部門出臺具有可操作性的規(guī)定，明確監(jiān)管部門和監(jiān)管職責，確保有關政策得到落實。政府應針對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的實際，制定具體的規(guī)范要求，如從業(yè)人員基本要求、設施設備配置要求、老人意外傷害事故處理。政府應成立養(yǎng)老機構(gòu)行業(yè)協(xié)會，通過行業(yè)協(xié)會對行業(yè)內(nèi)養(yǎng)老機構(gòu)的技術(shù)水平、服務標準、收費標準等進行第三方評估。政府應鼓勵和支持院校開設養(yǎng)老服務專業(yè)的課程，加大專業(yè)人才培養(yǎng)，緩解民辦養(yǎng)老機構(gòu)服務人員不足的問題。

（二）建立由民政部門帶頭，相關部門協(xié)作的工作機制

民政部門作為主管單位，應充分發(fā)揮其職能作用，做好資金預算、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作，負責對養(yǎng)老機構(gòu)的籌建、審批、驗收、注冊登記，日常經(jīng)營業(yè)務指導、監(jiān)督，養(yǎng)老機構(gòu)建設和發(fā)展規(guī)劃審批，年度考核、考評工作，以及機構(gòu)糾紛和意外事故的調(diào)查處理。對投入運營的養(yǎng)老機構(gòu)的日常管理工作，可由下級民政部門負責，按照誰審批、誰負責的要求，加強監(jiān)管。

財政部門應適當放寬貸款條件并提供優(yōu)惠利率，對新開辦的民辦養(yǎng)老機構(gòu)一次性或分期給予補貼，對經(jīng)營中的養(yǎng)老機構(gòu)按實際居住老人數(shù)定期定額給予運營補貼。人社部門負責養(yǎng)老機構(gòu)服務人員的職業(yè)培訓工作，加強養(yǎng)老服務人員職業(yè)技能培訓與鑒定。食藥監(jiān)管部門負責餐飲服務安全的監(jiān)督工作，定期檢查食堂人員衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生以及食品原料采購、存儲、加工等環(huán)節(jié)的食品安全。衛(wèi)生部門負責養(yǎng)老機構(gòu)衛(wèi)生的監(jiān)督管理，對其內(nèi)設的醫(yī)療部門進行業(yè)務指導，組織專業(yè)技術(shù)人員資格考試、繼續(xù)教育和聘任考核工作。

（三）加強機構(gòu)管理，監(jiān)督機構(gòu)的硬件設施情況

民辦養(yǎng)老機構(gòu)所用場地多為舊房改造，因而在房屋等建筑物、基礎設施、消防安全等方面無法達到養(yǎng)老機構(gòu)的建設標準，存在安全隱患。政府需要對養(yǎng)老機構(gòu)的改造進行監(jiān)督審核，對機構(gòu)的居住活動場所、地面走道防滑措施及無障礙設施、應急呼叫系統(tǒng)和滅火用具等設施的配備情況按國家有關標準進行監(jiān)督。政府部門應定期檢查民辦養(yǎng)老機構(gòu)的衛(wèi)生、安全、服務等方面的管理規(guī)章和制度，指導養(yǎng)老機構(gòu)制定服務標準和工作流程，保證機構(gòu)內(nèi)部管理和運行的合理化、科學化。每年至少開展一次消防安全大檢查，對安全規(guī)章制度建設和執(zhí)行情況、安全責任制落實情況、機構(gòu)硬件設施及入住老人的監(jiān)護機制情況、消防設備管理使用情況、食品衛(wèi)生安全情況、基礎設施建設安全情況和自然災害防范情況進行全面檢查，確保入住老人的安全。

隨著我國社會福利社會化事業(yè)的不斷推進，機構(gòu)養(yǎng)老的需求日益增加，民辦養(yǎng)老機構(gòu)迅速發(fā)展為我國養(yǎng)老服務體系的重要力量。政府應制定并落實相關政策，明確監(jiān)管責任，建立科學高效的監(jiān)督機制，促進民辦養(yǎng)老機構(gòu)的健康發(fā)展。

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