地方政府與非營利組織互動關系研究

邵惠惠

摘 要：市場失靈、政府失靈和志愿失靈等成為地方政府與非營利組織建立良性互動的必要因素，二者建立良性互動對政府、對社會都有建設性的意義。由于地方政府和非營利組織自身存在的缺陷，制約二者的發展，更影響其互動關系的建立，因此可從六個維度構建地方政府與非營利組織良性互動關系。

關鍵詞：地方政府；非營利組織；互動關系

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）05-0097-02

自20世紀70年代以來，非營利組織在全球范圍內得到了空前發展，其活動領域涉及文化教育、醫療、環保、社會服務、扶貧、弱勢群體權益保護等。非營利組織的出現使社會各個領域發生變化，國家結構也逐漸向三元結構轉變，政府不再成為單一的公共服務的提供者。

一、研究背景與意義

針對我國“總體性”的特點，國家與社會關系模糊，政府與社會的關系重構已成為普遍共識，調整政府與社會關系的關鍵在于構建政府與非營利組織的良性互動關系。

因此，政府與非營利組織之間互動關系的研究對提高政府工作效率、實現非營利組織的發展、滿足公眾利益的需要，具有一定的理論價值和現實意義。

二、國內外研究綜述

20世紀七八十年代以來，非營利組織在全球范圍內的活躍引起了各學科研究者的興趣。

從國際方面來看，國際公共管理學界從不同視角探討非營利組織的地位和作用，以及政府與非營利組織兩者關系的不同模式。如美國的非營利組織研究者Salamon從“志愿失靈”的角度概括了非營利組織的局限性，發揮補償作用的同時，在慈善行為的供不應求和業余性方面存在局限性。Gidon、Salamon、Kramer根據服務經費和服務指標這兩個角度提出了四種政府與非營利組織的關系模型：政府主導模式、非營利組織支配模式、雙重模式和合作模式[1]。西方研究者對政府與非營利組織的關系及其非營利組織的研究產生了一批研究成果和解釋視角：福利國家與重塑政府視角下的研究、公民社會視角下的研究、基于權力關系的視角分析、自主性視角下的關系研究[2]。

綜合國內的文獻，學者大多數是從操作層面即政府與非營利組織合作的前提條件、合作效率、合作模式等進行研究。汪錦軍（2012）從邏輯條件、合作條件和操作條件三層次條件分析政府與非營利組織之間如何產生合作行為，分別包括共同目標、兩種組織互補性、制度環境、組織身份、建立互信等因素。政府對非營利組織既不是放任自流也不是全盤肯定，而是規范和約束，這證明雙方不完全是合作關系。齊海麗（2009）從治理理論的視角闡述合作伙伴關系是治理理論的主體要素，強調多中心多主體參與治理的過程就構成多中心的治理秩序?？禃怨鈱⒄头菭I利組織的關系上升為國家與社會的關系體現，政府應給予非營利組織更多的發展空間[3]。龔詠梅從合作主體的角色、權力比較、合作方式等方面將政府與非營利組織的互動關系分為八種類型，突出強調“供銷”式合作模式和合作伙伴模式[4]。

綜上，關于地方政府與非營利組織的互動關系研究，國外學者研究起步早，成果顯著。國內的學者多關注政府對非營利組織造成的影響，非營利組織對政府的依賴等方面，對他們良性互動的研究以及發展走向還沒有給予足夠的重視。

三、地方政府與非營利組織良性互動的必要性

市場失靈。所謂市場失靈就是指市場機制在解決資源配置方面的無效率或低效率。其中一個表現常見于公共產品的“搭便車”現象以及隨之而來的污染問題。

政府失靈。政府失靈是與市場失靈相對應的一個概念，“政府失靈”又稱“政府失敗”，是指個人對公共物品的需求得不到有效的滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源[5]。主要類型和成因有：政府機構低效率、公共政策失效、政府的內部性、尋租、行政職能定位不當。尋租也是官員爭權奪利的常用手段。

市場失靈和政府失靈的現象的存在，引發一系列社會問題。由于我國“強國家、弱社會”的特征明顯，因此迫切需要轉變政府職能，更好地發揮非營利組織的主體性。

治理理論。治理理論包括三個方面：一是治理主體的多元化。治理理論強調私營部門和非營利部門如果符合條件也能成為不同主體的權力中心。二是主體界限的模糊性和權力的依賴性。多元化的不同主體存在著相互依賴和合作伙伴關系。三是網絡體系的自主自治。這一網絡就要求各治理主體充分利用自身優勢和資源，相互促進增進合作加強對話和理解，最終實現共同發展。

志愿失靈理論。又稱第三方管理理論，薩拉蒙認為，非營利組織固有的缺陷在于其由于利益驅動、道德失控、約束缺失等因素，會產生“志愿失靈”。如果自我和外部約束軟化，就會偏離非營利組織的宗旨，導致非營利組織失靈。志愿失靈也恰好證明了非營利組織與政府之間存在著相互依賴的關系[6]。

四、地方政府與非營利組織實現良性互動的意義

（一）促進民主政治建設

非營利組織的興起，在一定程度上改變了中國社會的治理結構，推動善治的實現[7]。主要表現為：一是擴大政策過程的參與渠道。二是公共政策的民主化。非營利組織開展的各項業務活動可以滿足公眾直接參與了解公眾某方面的需求，間接影響公共政策的制定。

（二）優化地方政府職能

非營利組織具有監督市場和促進市場和諧的職能，非營利組織作為中介組織，一些地方事務由他們單獨處理或者與政府合作可以降低成本，比如區域性調研等[8]。地方政府和非營利組織的合作關系主要有委托和替代兩種形式。地方政府通過委托，借用社會多種團體，來讓其擔任公共事務管理的責任，這樣地方政府可以集中有限資源將注意力放在關鍵領域，提高公共管理的效率；替代主要是指非營利組織獨立自主地開展社會活動，不需要地方政府參與，從而達到在事實上替代地方政府職能的效果。

（三）促進地方公共事務的多元管理

隨著社會組織力量的發展壯大，地方政府作為公共物品供給主體的單一壟斷者的身份將會被打破，公共物品供給主體多樣化。地方政府加強與非營利組織在公共物品供給領域的合作，通過多渠道提供高質量的公共物品，增加整個社會的滿意度。

五、影響地方政府和非營利組織良性互動的因素

地方政府和非營利組織無法實現良性互動不僅僅是某一方面的原因，而是在一定的社會環境中，多種主客觀因素綜合作用的結果。

（一）地方政府對非營利組織管理方面的缺陷

1.認識上的偏差。地方政府對非營利組織的發展存在兩種極端：一方面，地方政府對非營利組織發展信心不足。另一方面，希望非營利組織承擔更多的公共事務，滿足公眾多方面的需求。這兩種心理的存在，直接導致地方政府在制定相關政策時往往以限制為主。

2.嚴格的準入制度和高門檻的限制。我國政府對非營利組織實行嚴格的準入制度，非營利組織需要滿足六項條件方可在民政部門注冊登記。雙重管理體制即登記管理機關和業務主管機關雙重負責的行政管理體制，主要特征就是政社不分。民政部門和業務主管單位二者相互獨立互不隸屬，在對非營利組織的管理上會存在著觀念的差異和利益的沖突，最終讓非營利組織無所適從，阻礙其發展。

3.非營利組織之間的競爭機制沒有完全形成。非營利組織之間的競爭受到政府的限制，如規定社會團體和民辦非企業單位不得設置地域性的分支機構。這些規定造成的后果就是形成壟斷，缺乏競爭和活力，管理和服務跟不上，人才短缺，經費不足，形成惡性循環[9]。

（二）非營利組織自身發展存在的缺陷

1.結構設置不合理。結構設置不完善的表現有：一是我國的許多非營利組織成立之初都是憑借發起人的獨特魅力和號召力把成員團結在一起的，領導人容易形成獨斷專制之風，導致管理的不規范。二是組織內部機構之間權責關系模糊。組織內部的決策機構、執行機構和監督機構權責關系劃分不清，難免會滋生腐敗。

2.志愿失靈，籌資困難，人才短缺。近年來，我國的非營利組織雖然在許多方面發揮了積極作用，但中國非營利組織的發展依然面臨著資金來源匱乏的問題[10]。非營利組織資金不足一方面使雇員無法在本組織得到應有的工資，非營利組織活動的成員長期都是由對特定主題感興趣的志愿者擔任，其對專業技術人員和優秀管理人才的吸引力有限。另一方面，在非營利組織資金匱乏的前提下，其短缺的資金只能勉強維持自身生存。

3.服務質量與公信力不高。有的非營利組織缺乏責任和誠信意識，打著非營利組織的旗號從事營利性活動，甚至有的貪污腐化、私吞社會捐贈的錢財，性質惡劣。種種現象嚴重損害了非營利組織的社會公信力，其在公眾心中的形象大打折扣。

4.過分依賴政府。非營利組織對政府的過分依賴，一方面受政府干預，與政府體制的某些方面交叉重疊，限制了自身的活力和自主性。另一方面，不能有效地滿足社會需求，與社會關系疏遠，在項目選取實施中聽命于政府，看不到公眾的實際需求，引發自身惰性。

六、構建地方政府和非營利組織良性互動的相關政策構想

大到全球事務，小到社區事務，在公共管理和公共服務的各個領域，如何處理政府和非政府組織關系將成為新課題[11]。政府和非政府組織的互動關系課題主要從以下六個維度展開。

第一，理念維度：非營利組織的存在和價值有無得到認可？

第二，政治維度：非營利組織的自主和獨立性如何？

第三，制度維度：政府是否提供非營利組織的空間和權利？

第四，資源維度：非營利組織是否得到政府必要的財政支持？

第五，體制維度：政府對非營利組織監管力度如何？

第六，機制維度：政府和非營利組織之間有無合作？

參考文獻：

[1]盧磊，梁才林.政府與非營利組織互動關系研究綜述[J].社會福利，2014（6）.

[2]田恒.政府與非營利組織關系研究述評[J].上海商學院學報，2011（12）.

[3]賀立平.讓渡空間與拓展空間——政府職能轉變中的半官方社團研究[M].北京：中國社會科學出版社，2007.

[4]龔永梅.社團與政府的關系[M].北京：社會科學文獻出版社，2007.

[5]林修果.非政府組織管理[M].武漢：武漢大學出版社，2010：49，52.

[6]王智慧.非營利組織管理[M].北京：北京大學出版社，2012：25.

[7]陳岳堂，顏克高.非營利組織的社會職能與社會主義和諧社會的構建[J].中國行政管理，2007（4）.

[8]何煒.我國地方政府與非營利組織合作關系研究[D].鄭州：河南大學，2012.

[9]李珍剛.論非營利組織在公共管理中的作用[J].嶺南學刊，2002（6）.

[10]王洛文.中國非營利組織的籌資困境及改善對策——以美國非營利組織的籌資經驗為借鑒[J].新視野，2012（1）.

[11]王名.中國非營利評論[M].北京：社會科學文獻出版社，2007.