農村集體土地和城市土地并存所衍生的問題研究

馬建新

摘 要：當前，在全面深化改革的大背景下，推進以人為本的城鎮化建設進程不可避免地遇到農村土地的所有權、處置權收益如何運用到農民城市化的問題，這樣就需要在清晰掌握農村集體土地和城市土地狀況的基礎上，搞清相關的理論問題，認真分析解決其中的關鍵矛盾，做出必要的政策建議，以更好地推進農業現代化和以人為本的城鎮化進程，加快實現中國特色社會主義現代化目標。

關鍵詞：農村集體土地；城市土地；經營性用地；建設用地

中圖分類號：F20 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）05-0118-03

隨著人口、工業化和城鎮化高峰期的到來，進一步加劇了土地供給與需求之間的矛盾。堅守保護耕地的長期目標，基本農田“紅線”不能動，建設用地規模要壓縮，城市發展以內涵為主，適度擴張外延等一系列問題如何圓滿解決，都要靠土地管理和土地節約來協調和控制。根據土地管理法規定，我國土地產權分為全民土地所有制和集體土地所有制，全民所有制即國家所有制由國務院代表國家行使所有權，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，其所有權歸村集體經濟組織或者村民委員會行使。在具體操作中，往往使用農村集體土地和城市土地的劃分。當前，在全面深化改革的大背景下，推進以人為本的城鎮化建設進程不可避免地遇到農村土地的所有權、處置權收益如何運用到農民城市化的問題，這樣就需要在清晰掌握農村集體土地和城市土地狀況的基礎上，搞清相關的理論問題，認真分析解決其中的關鍵矛盾，做出必要的政策建議，以更好地推進農業現代化和以人為本的城鎮化進程，加快實現中國特色社會主義現代化目標。

一、合理規劃使用土地必須解決的主要矛盾和問題

第一，必須厘清集體土地的權屬內涵。集體土地所有權和征收權主體是不一致的。根據土地所有權和征收條例的規定，集體所有制土地的所有者是村集體，征收集體所有制土地的權限在于縣級人民政府。所有權與征收權的主體不同，征收權又不斷演變為處置權，縣級政府對于土地的權力越來越大。當前，農村征地中出現的種種矛盾歸根到底是現行法規人為割裂了土地所有權和土地處置權。在征用農村土地時，征用一方的談判對手不是擁有所有權的村集體，而是擁有征用權的縣級政府。那么，村民利益能否得到保障，就取決于縣政府是否能做到公平正義。這是置縣級政府于道德高地而不是法律高地。目前存在的土地征收沖突正是反映了這一矛盾。

第二，在土地管理實踐中普遍存在宏觀總量規劃與微觀使用之間的脫節問題。我國土地管理法規定，各級人民政府組織編制土地利用總體規劃。地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。由此可見，我國是通過采取單一的行政控制手段來對建設用地實行總量控制的。而現實是，在發展社會主義市場經濟條件下，建設用地具有商品屬性，供給和需求必須遵循市場經濟規律。單一用行政控制手段來控制建設用地的總量，缺少市場工具的調節，就不可避免地在實踐中出現宏觀控制與微觀使用之間在時間上、區域上、名義用途與實際用途方面的脫節，還會造成各種相關部門多種利益的糾葛。

第三，在“三權”分離狀態下，集體土地流轉的相關配套制度不健全，難以滿足實際需求。改革開放以來，我國農村土地制度適應社會主義市場經濟的發展要求不斷進行創新。先是實行家庭聯產承包責任制，土地所有權和承包權分開，所有權歸集體，承包經營權歸農戶。后來順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是農村改革的又一次重大創新。現在，集體土地的所有權、承包權、經營使用權處于分離狀態。隨著社會經濟的發展，集體所有制土地的承包權與使用權更加分離，沖突和矛盾不斷衍生。在市場經濟的沖擊下，集體土地逐漸衍生出抵押權、流轉權以及收益權等要求，而我國沒有明確的法律權益規定，農村經營性用地的各種權限就處于灰色地帶，農戶承包土地的流轉就必然遇到各種阻礙，農戶權益也得不到有效保障，必然產生各種矛盾和沖突。究其根本，這些矛盾和問題是農村集體土地制度建設滯后于市場經濟造成的，必須深化農村土地制度改革，穩定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權和經營權分置辦法，依法推進土地經營權的有序流轉，構建培育新型農業經營主體的政策體系。

第四，嚴格保護耕地原則與市場經濟規則的“利益沖突”。土地資源是發展經濟必不可少的源泉，耕地是發展農業的基礎，經營建設用地是發展工業、服務業的資源，而且土地資源是有限的，是我們的寶貴財富。土地作為所有經營組織的必然載體，隨著市場經濟的發展，對于土地的需求日益加大。相對應的，城市建設用地日益減少，這就要求在土地使用中，一方面必須由經濟效益高的經濟組織形式將逐步替代經濟效益差的組織形式，提高土地節約化經營水平；另一方面，就是加快推進農村土地改革，除劃定的耕地外的其他承包土地要有序進行流轉，增加經營性建設用地數量。但是在實施嚴格保護耕地制度的情況下，耕地地籍“農轉非”非常困難，效益高的經濟組織又難以通過正常途徑獲得土地的經營使用權。這就使得在實踐中出現了不經過審批就占用耕地的情況，部分相關部門以不作為的形式推脫占用耕地的責任，由此造成了大量占用耕地的事實與在冊地籍用途之間的矛盾。因此，必須加強頂層設計，進一步明確土地節約集約利用的原則和要求；做好政策安排，找到嚴格保護耕地原則與市場原則之間的“平衡點”。

二、農村集體土地“三塊地”的現實狀況分析

就城市土地來說，產權明晰，相關法律規定比較完善，存在的主要問題在于城市土地規劃的合理性、土地資源利用的高效集約等。如前所述，合理節約利用土地資源的癥結主要在于農村集體土地的使用經營矛盾。由于我國實行嚴格的耕地保護、建設用地用途管制等制度，要把農用地轉為經營性用地，除了按照法律規定把農用地的所有權轉變為國家所有外，也可以經過特殊審批手續改變土地使用用途，建立鄉鎮企業或進行住宅建設來使用集體土地。這樣，在農村的集體土地上就形成了“三塊地”的現實狀況。

（一）第一塊地是農村承包地

從法律規定來看，這塊地的所有權是集體的，農業用地承包是以農戶為單位，農戶擁有長期不變的承包權。據調查，截至2014年底，全國共有2.3億多農戶承包了近13.3億畝耕地，占農村集體耕地的92.8%，簽訂承包合同2.21億份，頒發土地承包經營權證2.06億份。《土地承包法》規定家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，進一步加強了政策指導。截至2014年底，全國家庭承包耕地流轉面積4.03億畝，比2013年底增長18.3%，流轉面積占家庭承包經營耕地面積的30.4%。

從現實情況看，經過改革開放30多年的發展變化，農戶家庭人口、戶籍等都發生了較大變化，大量農業剩余勞動力進入城市工作，農村的剩余人員大多為“老弱女少”人員，土地和人口不匹配的情況比較普遍，許多農戶家庭無力耕作承包的土地。另外，從農業生產來看，每家每戶的小塊土地不利于農場化或市場化耕作，土地利用效率難以提高。由此導致了個別地方農戶土地承包權益落實不到位；有的地方農村土地承包經營權確權登記頒證工作未得到有效落實，有的干部群眾對確權管多久心存疑慮，政策規定有待進一步明確；土地流轉管理服務體系和制度不健全；土地流轉中存在“非糧化”“非農化”的問題；承包地經營權抵押風險防范機制不夠健全，法律支持有待加強。

（二）第二塊地是農戶宅基地

這塊地的閑置和浪費比較嚴重。遠離城市的農村，一方面由于供求不足，私下轉讓的比較少，靠自己無力修建適合宅基地的房屋，實際造成財產權的流失。另一方面，長期在城市打工的農民工難以市民化，又買不起城市里的房子，就把打工掙的錢用于農村住宅的修建和擴建，越修越好，不愿意轉讓，閑置和浪費也越來越多。城市近郊區縣的農用宅基地除自建住房使用外，都進行了經營，進入了房地產市場，情況已經比較復雜。農村宅基地指的是農村集體經濟組織為滿足本集體經濟組織內的生活需要和從事家庭副業生產的需要，而分配給其家庭使用的住宅用地及附屬用地。法律規定農村宅基地所有權的主體為農村集體經濟組織，宅基地具有福利性質，只能由本集體經濟組織的成員才能申請，不能進行經營、不能建商業住房。也就是說，農民對宅基地只有使用權，建在宅基地上的住房才是農民的私有財產。不過，農村宅基地的繼承、轉讓和抵押已經是一個在實踐中不斷發生著的客觀事實，廣大的農民早已習慣于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有財產。由于近年住房價格上漲過高過快，近郊農民就在宅基地上開發“小產權房”進行出售，由此造成了比較嚴重的拆遷沖突、政策沖突、收益沖突等。因此，必須深化宅基地制度改革，明晰宅基地的相關權屬權能問題，強化對農民宅基地的權利和交易的規范，有效解決由此產生的各種沖突。

（三）第三塊地是農村集體經營性建設用地

農村集體經營性建設用地主要指鄉鎮村企業用地。從第二次全國土地的調查數據看，約占集體建設用地總量的10%，大部分是1998年《土地管理法》修訂之前獲批的。《土地管理法》修訂之后，用地指標受到嚴格限制，集體建設用地受到權能的嚴格限制，用地者更傾向于接受國有建設用地，鄉鎮村企業用地減少。目前，農村集體經營性建設用地的情況比較復雜。來源比較復雜：有的來源于宅基地轉為商業用途，有的來自政府特批的經營性用地，還有的直接在農用地上開展經營活動；用途比較復雜，有住宅、辦公樓、商業樓、廠房等；布局隨意，缺乏規劃，建筑質量參差不齊，普遍有逐步建設和擴展的情況。由此導致的主要問題有：產權歸屬不明晰帶來的責權不清、處置無度、權力尋租以及分配關系的模糊和混亂問題；土地確權面臨土地糾紛、權屬爭議等問題；收益分配不規范、不合理；管理缺乏統一規劃和用途管制，等等。

三、對策建議

當前，面對農村現代化和城鎮化的土地制約現狀，必須大膽創新，落實黨的十八屆三中全會精神，探索制定積極的土地政策，既保護有限的土地資源，又使得土地資源能夠得到有效配置，推動社會主義市場經濟的健康發展。

（一）要進一步明晰農村土地產權關系，依法維護農民土地承包經營權

要始終堅持農村土地集體所有，堅持農村基本經營制度不動搖，依法維護農民土地承包經營權。要抓緊出臺現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體辦法，修訂完善相關法律法規。加快推進和確保如期完成農村土地承包經營權的確權登記頒證工作，構建農民土地權利保障的基礎體系。集體所有的土地，依據已確認的所有權、建設用地使用權登記造冊，核發土地權利證書，確認所有權及建設用地使用權。依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。賦予農民完整的土地權利，包括占有、使用、收益、轉讓、入股、租賃等，避免土地流轉過程中的權屬糾紛，維護農民合法權益。目前，全國已有12個省開展整省推進土地承包經營權確權登記頒證試點，其余省份根據條件自行擴大試點范圍，全國先后有2 215個縣（市、區、旗）開展了試點工作，涉及1.9萬個鄉鎮、30.2萬個村，完成確權登記面積2.6億畝。確權頒證，讓現有土地承包關系保持穩定并長久不變，使得農民能夠放心在土地上投入，放心流轉。2015年，大連市甘井子區對44個村的集體土地所有權進行了地籍調查，并完成了農村集體土地所有權登記發證工作。在完成農村集體土地所有權登記發證工作的基礎上，繼續做好農村集體建設用地與農村宅基地登記發證的工作。進一步規范土地登記行為，提高土地登記公信力，保障土地交易安全，維護社會和諧穩定。

（二）要積極引導土地經營權有序流轉，做好試點工作，激活農村土地經營權

完善農村承包土地流轉的相關制度法規，積極引導土地經營權有序流轉，按照依法自愿有償原則，鼓勵農民以承包、出租、互換、轉讓、股份合作等方式流轉承包地，讓承包經營權真正活起來，發展多種形式的適度規模經營。鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導農民不斷創新形式長期流轉承包地。鼓勵各地出臺符合自身實際的適度規模經營標準，落實已出臺的財政、金融、稅收等扶持政策來積極培育新型農業經營主體。嚴格規范土地流轉行為，尊重農民在流轉中的主體地位，嚴禁通過行政命令的方式推動土地流轉。大力加強土地流轉服務體系建設，指導各地依托農村經營管理機構健全土地流轉服務平臺，完善縣鄉村三級服務和管理網絡，為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢等服務。

（三）盡快使黨的十八屆三中全會精神落地生根，開花結果

2015年中央已經部署分類實施農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革的試點工作，明確提出在確保土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線的前提下，審慎穩妥推進農村土地制度改革。應盡快研究制定縮小征地范圍的具體辦法，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，特別要注意保障進城農民土地承包經營權和宅基地使用權被征收時得到公平合理補償，禁止剝奪進城落戶農民獲得征地補償的合法權利。堅決維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。同時要盡快建立統一的土地交易市場和社會服務體系，逐步完善土地市場管理規定和交易規則，為農村集體經營性建設用地使用權流轉提供政策咨詢、信息發布、地價評估、交易代理、糾紛仲裁等相關服務。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場，優化農村集體經營性建設用地價格形成機制，促進土地流轉入市。2015年，大連市甘井子區就加大了批而未供和閑置用地盤活力度，按照重點突破、先易后難、穩步推進的原則，全力推進征而未供土地的供地工作，加強集體土地征轉用程序管理與土地批后監管，構建批、供、管、用制度建設，并按照覆蓋全域、分區管控、適時調整的總體思路，完成甘井子區征地區片綜合地價調整工作，保障被征地農民的合法權益。

（四）加強合理利用土地的頂層規劃設計，構建監督機制

在土地利用方面，長期以來粗放利用、寬打窄用、攤大餅式浪費土地現象仍較嚴重，城市用地缺乏規劃，部分工業園區重復布局，致使土地利用效率較低，土地供需矛盾不斷加劇，節約集約用地已迫在眉睫。黨的十八屆五中全會通過“十三五”規劃建議提出，要堅持最嚴格的節約用地制度：新增建設用地規模控制要嚴，實施建設用地總量控制和減量化管理，嚴格控制農村集體建設用地規模；建設用地空間管制要嚴，實施城鄉建設用地擴展邊界控制，在全面劃定永久基本農田基礎上，加快劃定城市開發邊界，加強產業發展與用地的空間協同；對浪費土地行為處罰要嚴，嚴厲打擊和懲處浪費和閑置土地行為。

根據這一要求，必須加強頂層規劃設計，加強監督環節，保證土地資源的合理利用。在規劃設計上，必須嚴格執行土地利用總體規劃：堅持集約利用土地的基本原則，根據實際情況、市場原則和發展前景合理規劃各類用地；嚴格控制耕地“農轉非”，確保使用耕地必須符合土地利用總體規劃和土地年度計劃；落實嚴格的耕地占補平衡，占用耕地后必須補充相等數量和相同質量的耕地。2015年，大連市甘井子區開展了縣、鄉兩級土地利用總體規劃中期調整完善工作，提高土地利用規劃對區域經濟發展的支撐保障作用，嚴格依據城市總體規劃和控制性詳細規劃，規范審核程序，把好審批關。核發《建設項目選址意見書》4個，規劃條件3個，《建設用地規劃許可證》9個，完成土地利用總體規劃調整、完善等各項基礎性工作，為今后用地保障打下良好基礎。

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