廣西失海漁民就業保障的問題與對策

傅遠佳

[摘要]廣西失海漁民就業保障缺乏統一的法律制度、有效的監督機制，保障資金來源困難。由于失海漁民再就業能力、自主再就業積極性低，加上政府再就業培訓重視不夠、外來人口不斷涌入，再就業的難度大。政府要增加培訓經費，及時傳遞就業信息，加強對失海漁民人力資源開發和再就業培訓；完善法律保障，加強外來人口管理，發展漁區經濟，拓寬失海漁民的就業渠道；完善政策優惠，鼓勵漁民自主創業，鼓勵勞務輸出，增加就業機會。

[關鍵詞]廣西；失海漁民就業保障對策

[中圖分類號]F740 [文獻標識碼]A

21世紀是人類探索海洋，挖掘海洋經濟發展潛力的新世紀。海洋藍色經濟是資源型經濟、高技術經濟、開放型經濟。在我國經濟新常態下，開發海洋資源、發展海洋經濟，已經成為國內沿海地區實現經濟振興的重要舉措。國家和地方政府在大力發展海洋經濟的過程中，應當加大財政和政策的幫扶力度，開拓各種就業渠道，幫助失海漁民實現再就業，保障并提高失海漁民的生活水平。

一、當前廣西失海漁民的就業保障中的主要問題

現行廣西失海漁民的就業保障政策雖然政府在賠償和安置上做了大量的工作，但還是難以解決失海漁民就業和生活保障的長遠問題。漁民失海之后大多數靠打散工，微薄的收入勉強維持生活，但萬一遇到老人患病就醫、子女上學教育等問題時，就顯得困境重重了。盡管一些地方政府會強制要求一些沿海企業招收一定比例的失海漁民，但由于漁民的自身素質比較低，失海漁民很難可以長期保住工作。

（一）缺乏有效的監督機制

由于我國海洋的歸屬權歸國家所有，所以使得有些政府在對海洋漁業捕撈使用性質作變更時，很少征求漁民意見，這使得漁民的海洋使用權和漁業捕撈權由于沒有被重視而遭損害。一些地方政府在海域確權過程中，以繳納海域使用權為條件，誰繳納海域使用金就給誰使用。這樣，一些經濟實力較強的企業和個人在繳納了海域使用金后就可以大面積占用海域。一些政府甚至采用招標拍賣的方對待漁民傳統作業場所，使一些漁民賴以生存的重要漁業水域被企業或者個人長時間占用。比如2002年5月欽州市的茅尾海350畝淺海灘涂被拍賣，拍賣后被5家個體戶占有，使得一千多漁民失去了作業場所。而該區域則是欽州牡蠣、青蟹的重要育苗場。也有一些部門擅自改變水域、灘涂養殖使用及承包關系，侵害漁民利益。不少機關管理制度不夠健全，缺乏有效的監督手段，使得相關政策制度落實不到位，執行不力，各種失海漁民權益難以保障。

（二）缺乏統一的法律管理制度

在我國，有關海洋的法律、法規仍然不完善。針對廣西沿海港口水上交通安全管理及防治船舶污染水域的管理規則有《北海港水域船舶通航安全與防治污染監督管理規定》、《欽州港水域船舶通航安全與防治污染監督管理規定》、《防城港水域船舶通航安全與防治污染監督管理規定》，這主要防止發生水上交通事故和船舶污染海洋事故規定。對于廣西沿海海域使用權的管理和怎樣征用漁民已經開發利用的海域并未作明確說明。各地政府自行出臺的海域征用方針政策缺乏一定的法律依據，且存在著不少的漏洞，一些甚至讓失海漁民難以接受。現行的法律對漁民權益保障和漁業水域占用補償機制并不健全，這導致漁民的一些切身利益無法得到長期、有效的保護。有些海域由于征收倉促，在發布公告之前并未與群眾接觸協商。使得一些漁民陷入“養殖無海、轉產轉業難”的困境。也有一些政府部門以經濟效益優先為原則，不管誰投資，只要給的錢多就將海給誰，完全不顧廣大漁民的權益。

（三）保障資金來源困難，保障責任不明確

隨著社會經濟的不斷發展，社會保障工作顯得越來越重要，保障工作的任務也變得異常繁重，但是相關保障工作經費卻顯得嚴重不足，這在一定程度上對社會保障工作的正常運轉造成了重大的影響。對于社會保障工作運轉起著重要影響作用的主要是社保資金問題。社保資金的來源主要依靠政府籌集，而保障的責任也不明確。這必須多渠道增加社會保障基金，加快全區統一的社會保障卡發放。加強社會保險基金、社會保障基金投資監管，實現保值增值。加強社保服務能力建設，有條件的地方可對各類社保經辦機構進行整合歸并，有些服務可委托銀行、商業保險機構代辦。各政府部門應細化社保資金指標，規范原始單據歸集，并開展定期和不定期的檢查監督活動，對各項社保資金管理使用情況進行檢查，對查出的問題及時反饋，及時整改到位，有效地堵住社保資金截留挪用和虛報冒領現象，促進基金的安全完整和保值增值，加強資金使用過程中的跟蹤問效，提高資金使用效益。

二、廣西失海漁民就業保障的制約因素

（一）就業形勢嚴峻的社會大環境

近年來，我國勞動力供給總量逐年增加，但經濟的發展并不能及時提供較多的就業崗位，勞動力需求難以大幅度增長，勞動力總量拱大于求。社會就業競爭壓力加大了失海漁民在就業中的難度。僅就全國普通高校畢業生人數來說，2013年達699萬人，2014年達727萬人，2015年達749萬人。隨著大學擴招，大學畢業生競爭壓力日益加劇，不斷降低就業標準，部分低端就業崗位如今也成為大中專畢業生、職業院校畢業生競爭的對象。失海漁民即使經過幾個月的轉產技能培訓，也難以與這些年輕的經過多年系統教育的學生競爭。加上農村剩余勞動力規模和下崗工人的數量也在不斷加大，這些就業群體的不斷發展壯大，失海漁民在這樣的一個就業難的社會大環境中，就業難度不言而喻。

（二）政府目前的海域征收制度和補償方式不完善

政府目前對于征海的補償安置方式比較單一，基本上都是采取一次性的貨幣補償方式。然而，這種簡單易行的安置方式并沒有很好地解決失海漁民的就業問題。從另一個角度來說，是讓被征海域的漁民處于失海又失業的困境。即便政府可以安排部分失海漁民到征用海域的企業工作，但是現在面臨著全社會就業難的狀況，遇到企業改制、倒閉、裁員等各種原因，失海漁民也有可能面臨失業，重新返回貧困的狀況，這并不能達到政府所預期的效果。

（三）政府對失海漁民的再就業培訓重視程度不夠

政府部門在失海漁民的再就業培訓中，缺乏統一的規范和管理，在培訓的內容上也存在盲目性，無序性傾向。有的培訓項目并沒有按照失海漁民和用工單位的實際需求來安排，只注重漁業實用技術的培訓，而忽視了企業用工技能的培訓，針對性不強洛地區在培訓方式上也不盡相同，差異較大，一些培訓班只注重理論的培訓，而對實際操作的培訓較少，使得失海漁民在培訓班結束后仍然不能掌握一些技能和技術。一些培訓班的開設課程是政府效仿其他城市照搬照套的，而忽視了當地的實際情況，沒有調查了解清楚就盲目開展的，這樣的培訓難以達到開展培訓班的預期效果。針對政府部門開設的失海漁民就業培訓機構和項目，失海漁民也普遍反映，培訓時間較短，在就業市場上與職業技術學校的畢業生相比并沒有競爭優勢，加上漁民本身素質基礎比較低，接受新知識比較慢，短期培訓班又不系統，孤立的學習某方面的知識，消化難度比較大，因此通過短短的一兩個月的培訓，并不能完全達到企業的用工需求。

（四）失海漁民缺乏自主尋找工作的積極性

其實，在許多失海漁民當中，缺乏主動尋找工作的意識，存在著一種等政府進一步完善海域征收制度來保障他們生活的思想。他們并不自主去尋找工作來解決自己長遠的生活保障的途徑。一些失海漁民積極去參加了政府的再就業培訓，但很多參加了培訓的漁民拿著培訓部門發的結業證書和勞動技能等級證書去企業求職并沒有想象中的順利，一定程度上，這也降低了失海漁民參加就業技能的積極性。即另外，部分失海漁民對就業的崗位、收入要求預期較高，要求福利制度較好的崗位，往往不愿意從事苦、臟、累的工種。這些就業觀念使得失海漁民的就業之路也變得更加狹窄。在大部分失海漁民中，特別是一些年輕人，眼高手低，總想做一些辦公室之類的工作，但卻因自身的文化程度較低而不能適應具體工作的需求。

（五）失海漁民自身素質不高，參與就業的競爭力差

當今社會，社會需要技能型、知識型人才，然而，人才的緊缺卻與失海漁民素質偏低產生了矛盾。失海漁民文化程度低、技能單一，參與社會就業競爭較弱。從事養殖、捕撈的漁民大多文化程度低，年齡比較大。全區范圍內的失海漁民中，絕大部分處于勞動力階段，受教育程度普遍偏低。失海漁民不斷提升的就業期望與現實可提供的就業機會越來越突出，增加了失海漁民的就業難度。所以經常會出現用人單位招不到想要的員工，而另一方面又存在著大量的失業人口的這種情況。在失海漁民中出現就業難的重要原因是他們的文化素質較低，缺乏相關用人單位所需求的技能和技術。盡管也有部分企業表示愿意招收一些失海漁民來解決他們的就業問題，但是由于失海漁民沒有相關的技術而不能適應工作的需求，使企業不得不招收一些流動性較大的技術人員。同時，政府在開展失海漁民培訓時往往只是重視一些基本的生存技能，而忽視了培養一些可解決部分失海漁民就業的相關企業所需要的技能型人才。

（六）外來人口不斷涌入，增加了本地勞動就業的壓力

伴隨著西部大開發戰略的實施，北部灣經濟區與中國一東盟的不斷發展，廣西經濟得到了繁榮發展，大量其他省市區的勞動力紛紛涌入廣西經商、務工、升學、定居等流動人口在逐年遞增。他們沖著西部大開發的政府優惠政策而來，加上北部灣海洋經濟的發展也極具誘惑力。據了解，廣西流動人口數量目前約有600多萬。他們絕大多數集中在沿海城市，而這些外來人員相比較當地漁民而言，最明顯的競爭優勢就是比當地漁民富有資本，他們是帶著錢和技術而來。大量外來勞動力的進入，形成了一個龐大的勞動力供給儲備庫，可以很好的解決廣西人力資源缺口，滿足廣西區經濟建設和發展需要，同時也對本區勞動力就業帶來了很大壓力。這使得失海漁民的待業、失業問題將隨著就業競爭的日益加劇而趨于明顯。

（七）適應新的工作崗位難度大，就業收益不理想

漁民從事的海上養殖和捕撈職業，最具吸引力的就是工作自由，一切由自己做主，生活沒有規律性，自由度比較高。在調查中發現，一部分失海漁民有本地人的優越感，希望能夠工作輕松，工資高，上班時間又短，存在著“高不成低不就”的就業觀念。有些失海漁民經政府培訓后推薦到企業上班，但他們嫌工資待遇低，上班幾天就辭工了。有的失海漁民習慣了捕撈漁業自由自在的生活方式，受不了企業里嚴格的勞動紀律管理，適應不了經常加班加點和流水線勞動強度大的工作環境，寧愿待在家無所事事。沿海漁村附近的沿海工業項目大多是知識性、技能性要求較高的行業，對漁民再就業的吸引力不強。大部分勞動密集型的企業都集中在遠離漁村的工業區，漁民去沿海工業區上班，路途相對比較遠。同時勞動密集型工作的工資較低，工作時間長，往返路費，加上中午就餐的開支，所獲得實際收入并沒有那么理想，因此，好多失海漁民就放棄了去企業上班的念頭，寧愿在家等著，偶爾去做做兼職、鐘點工，也不去工廠上班。這些原因造成了失海漁民不斷參加培訓，不斷去就業，又不斷失業這樣的惡性循環。

三、建立和完善廣西失海漁民就業保障制度的對策建議

大多數漁民失海后，由于主觀和主觀上的因素，難以實現真正的轉業轉產。如何解決失海漁民的再就業問題，需要全方位、多渠道，采取積極有效的應對措施。

（一）加強基層管理與服務，多方位籌集失海漁民就業培訓經費

政府部門要提高廣西海洋產業的國際競爭力，就必須加大對海洋產業的投入，要按照市場經濟要求，改革投融資體制，確保海洋經濟的快速增長。各級財政性建設資金應向海洋產業傾斜，嚴格海域和資源有償使用制度，依法征收海域使用金和資源保護費，落實地方配套資金。建立集中統一有效的海洋經濟建設協調管理體制，要不斷強化海洋執法隊伍能力建設，搞好執法隊伍教育和培訓，不斷提高執法人員的政治和業務素質。在海域征收過程中，一些實施收回海域使用補償工作的行政管理部門及其工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、弄虛作假，對于這些行為，要嚴格對直接負責的主管人員和直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

政府要加強基層管理與服務，多方位籌集失海漁民就業培訓經費，繼續做好失海漁民就業工作。協調地稅部門加大社保資金的征繳力度，增加資金積累，確保保障金的發放。把創造就業崗位擴大再就業擺在更加突出的位置，把有利于實現和擴大再就業作為制定和實施我區社會保障政策的出發點和落腳點。積極籌集社會保障資金，逐年加大對失海漁民的就業保障預算，切實解決失海漁民的民生問題。認真貫徹落實失海漁民就業培訓政策，加強宣傳力度和再就業資金的管理與監督力度，切實提高失海漁民的就業競爭能力。就業資金專項用于再就業培訓、職業介紹補貼等支出，并制定職業培訓和職業介紹補助標準，嚴格撥付程序，并實行資金的跟蹤問效管理。

（二）構建快捷有效的就業服務信息網絡，及時傳遞就業信息

各地沿海政府要進一步完善建設一支強有力的就業信息隊伍，不斷改進縣、鎮、村三級就業服務網絡系統，構建快捷有效的就業服務信息網絡，建立失海漁民人員勞動力供需信息庫，實現聯網運行，成立失海漁民就業服務咨詢中心，為失海漁民提供職業指導、崗位信息、政策咨詢等服務，及時傳遞就業信息。各級政府和社會多方面應積極采取措施，增加投入，加強城鄉溝通的勞動力市場硬件，軟件建設，特別要明確包括勞動部門在內的職責和權力，規范管理，創造有利于失海漁民就業機制和環境。搞好就業幫扶服務活動，在全社會形成人人關心失海漁民就業氛圍。各級就業服務機構為失海漁民提供失業登記、求職登記、職業培訓、職業介紹、勞動和社會事務代理等一站式服務。

（三）整合就業培訓教育資源，加強對失海漁民人力資源開發

失海漁民的綜合素質直接影響其轉產轉業能力，進而關系到失海漁民的生活保障水平。各地政府部門要積極整合就業培訓教育資源，大力加強失海漁民就業培訓工作，努力健全培訓網絡，創新培訓方式，完善培訓內容，建立新的培訓工作機制。政府部門在培訓過程中，培訓部門可以對培訓人員設立就業貢獻獎、給予用工補貼等辦法，加強對失海漁民人力資源開發，積極鼓勵企業吸納失海漁民。各漁區教育資源整合要科學優效，符合轉移培訓多層次、多形式的要求，才能有效激活、放大培訓主體的功能，切實保障培訓質量的提高，有效推動轉移工作取得更好的績效。采取“失海漁民+培訓基地+企業”的失海漁民培訓、就業“一體化”模式，引導和鼓勵各類職業學校、技術學校和培訓機構在自愿的基礎上進行聯合，擴大培訓規模，增強培訓效果。通過對培訓教育資源的有效整合，全區建立起學校與企業結合、漁區與企業合作的培訓機制，形成各縣、鄉和部門、企業、學校等多層次、多渠道、多門類的培訓網絡體系。充分調動各級各部門的積極性，創新工作方式，完善服務機制，提高服務質量，努力為失海漁民轉產轉業提供高效服務，大力開發社區經濟創建更多就業崗位，招收一批失海漁民進入保安、保潔、保綠、物業管理等職位，鼓勵全區機關、事業單位安置本區失海漁民進城務工和外出就業。

（四）大力宣傳就業培訓政策，組織漁民積極參加培訓，提高自身就業技能

就業宣傳渠道較窄，政策宣傳不到位，培訓內容不全面等，這是失海漁民就業困難的原因之一。絕大多數的失海漁民只是對就業培訓政策有簡單的了解，而本身維權意識就較差，極少主動去關注政府的方針政策，對具體的就業培訓自然就了解較少。為增強失海漁民的再就業能力，政府必須高度重視和加強失海漁民的教育和就業培訓機制。相關政府和部門應該針對失海漁民就業狀況開展調查，清楚明白他們的就業意向，調整失海漁民的就業培訓體系，根據不同的年齡階段和文化層次，有針對性地安排不同的培訓內容，同時注意將理論和實際操作聯系起來。必須加大失海漁民就業政策宣傳力度，拓寬宣傳渠道，充分運用廣播、電視、網絡、新聞、畫欄、板報、會議等多種手段和渠道，對失海漁民各方面的宣傳，讓漁民真正清楚政策內容和精神，積極參加培訓。爭取讓每一位失海漁民都能掌握一項非漁業技能，提高他們的就業競爭力，幫助他們提高自身的就業技能，消除他們的陳舊就業思想，樹立全新的就業觀念，促使他們通過勞動力市場找到更多的就業機會。

（五）加強外來人口管理與服務，完善法律保障，創造良好就業環境

外來人口的增長，為廣西的經濟發展和城市建設提供了充足的人力資源，但大量外來人口的涌入，也加重了該地區的公共資源的承載負擔，對城市的基礎設施建設和管理水平提出了新的挑戰。政府部門要建立、健全相關法律、法規，建立全新的管理制度和工作方法，加強和改善外來人口管理，為失海漁民就業創造良好的就業環境顯得越來越重要。同時，在法規上也要盡快明確失海漁民身的份，有針對性的開展對失海漁民對象的調查與確認，掌握失海漁民的基本情況，給他們發放明確身份的證書或者相關的保障卡。完善相關法律，讓漁民的維權具有相關法律依據，能夠自主維護自身權益。政府出臺失海漁民就業法律政策前，要廣泛聽取民眾意見與建議，集思廣益，從漁民群眾的生產實踐角度出發，保證相關法律的群眾基礎與科學性、可操作性。

（六）科學發展漁區產業經濟，拓寬失海漁民的就業渠道

海洋經濟處于對外開放的前言，依托海洋經濟，可帶動內陸腹地的經濟，進而促進整個社會的繁榮發展。大力發展海洋經濟是解放和發展社會生產力的重要舉措，是推動廣西社會經濟可持續發展的內在需要，也是提高廣大人民生活水平的必然要求。經濟發展狀況直接影響到失海漁民的社會保障，因此必須科學發展漁區產業經濟，為失海漁民創造更多的就業崗位。科學發展漁區產業經濟時要突出廣西海洋生態、海洋文化與北部灣的熱帶氣候、沙灘海島、邊關風貌、京族風情的特色，壯大濱海旅游業，加快建立環北部灣濱海跨國旅游區，加快海島旅游開發，優先發展各項服務行業。海洋旅游業就是一個帶動作用比較強的產業，集行、食、住、游、娛、購與一體的綜合配套過程，是一個密集型行業，許多大型海洋游樂設施的建設可以容納更多的勞動力，可為社會提供較多的就業機會。所以必須重視發展休閑漁業，重點發展漁業觀光旅游、水族觀賞、觀賞魚養殖，建設一批休閑漁業主題園、海上休閑漁莊、海上休閑漁排、觀賞魚養殖基地等，延伸海洋漁業產業鏈。同時，加強漁港基礎設施建設，發揮漁港整體綜合功能，加-陜發展水產品精深加工及配套服務產業，創造更多的就業崗位。要嚴格控制近海漁業資源的捕撈強度，建立漁船報廢制度，繼續加強伏季休漁管理制度。優先發展遠洋漁業和開拓外海漁場，對從事遠洋捕撈的漁船，政府給予資金支持，保障漁民的基本物質生活水平，為就業拓寬渠道。

（七）在工商登記、稅收、信貸等方面給予政策優惠，鼓勵漁民自主創業

鑒于許多失海漁民對于企業的各項工作紀律普遍適應較難，感到工作壓力較大，情愿時不時到熟人那里幫忙打零工、看店，也不愿到企業上班。在做好失海漁民外出就業的工作同時，還應積極引導和鼓勵失海漁民自主創業，自謀職業，宜工則工，宜商則商，努力構造讓他們提供能夠施展自身聰明才智的創業平臺。免費為失海漁民提供職業指導培訓、技能培訓、創業培訓，減少他們的創業風險。各沿海鄉鎮政府要成立創業服務中心機構，為失海漁民或者其他創業者提供創業的管理與服務，創造有利于創業的大環境。該創業服務中心的主要功能在于協調政府有關部門對自謀職業、個體經營和開辦私營企業的法規、政策，簡化申報程序，為創業者的注冊、經營、管理和發展提供全方位的、效率高的服務。同時，創業服務中心還可以參與到當地的培訓與企業咨詢機構，和各行業協會建立親密的聯系，方便安排失海漁民就業或者創業。對漁業生產方面有特長的漁民，要發揮他們的養殖技能，為他們積極創造條件到水產養殖區繼續從事漁業生產。同時，在工商登記，稅收，信貸等方面給予政策優惠，通過項目緩助、小額貸款、創業獎勵等鼓勵失海漁民自主創業。因地制宜地發揮當地的經濟優勢和資源優勢，頒布靈活多樣的稅收優惠，加大稅收政策扶持力度，發揮稅收優惠政策的投資誘導作用，增強失海漁民自主創業能力。對于失海漁民自主創業企業或從事個體經營的，也可以享受民營企業優惠政策和城鎮失業人員自主創業的稅費減免。

（八）鼓勵勞務輸出，完善勞動力市場機制，增加就業機會

廣西失海漁民大多數生活在沿海城市邊緣，容易受市場經濟的發展影響。所以，各沿海地區要以當地人力資源與社會保障部門為匯聚點，建立各鄉鎮街道辦事處勞動服務站等為基礎的失海漁民信息庫。這樣能夠及時掌握失海漁民就業情況，了解市場勞動力的供求動態，完善勞動力市場機制，有組織、有重點、有針對性地開展勞務輸出。抓住發達地區經濟高速增長對勞動力需求增加的機遇，加強區域勞務協作和山海勞務協作，做好勞務異地輸出。各鄉鎮要主動出擊，充分利用各種招商引資的機會，想方設法組織失海漁民參加沿海地區召開的各種勞務交流會，進行廣泛的勞務交流和洽談。定期同沿海發達城市舉辦人力資源招聘交流會、勞務供需見面會，有序組織漁民外出務工。從勞動力剩余地區向勞動力短缺地區轉移，從資源枯竭地區向資源豐富地區轉移，從經濟落后地區向經濟較發達地區轉移。勞務輸出過程中，面臨較大的現實問題是，外出勞工的生活經費和勞動保障問題。這就要求各政府充分發揮其在信息，經濟，資源等方面的優勢，通過設立專門機構對勞務輸出人員進行全程的就業服務，對失海漁民因勞務輸出而產生的培訓費、中介費、交通費等費用，給予適當補助，推動勞務輸出逐步走向規范化、制度化的方向發展。