PPP模式在基礎設施領域應用的問題探討

摘要：為滿足人們對基礎設施供給數量和質量的需求，各級政府牽頭，通過與社會資本合作，增強基礎設施的投資效率。文章結合PPP模式的特點，及其在我國基礎設施領域的應用現狀，分析了不斷推進PPP模式建設基礎設施出現的問題，即政府職能錯位、風險分擔機制不健全、政府與社會資本投資者合作精神有待提高等，提出在基礎設施領域推廣PPP模式要建立適當的風險分擔機制、轉變政府職能并提高服務意識、建立社會誠信體系、拓展PPP融資渠道。

關鍵詞：供給側；基礎設施；社會資本

基金項目：2015 年度河南省哲學社會科學規劃項目“政府與社會資本合作在基礎設施建設中的運營模式及創新研究”（編號：2015BJJ067）

一、引言

（一）研究背景及意義

隨著收入的提高，人們的消費結構在不斷升級，而國內產品供給能力不能適應消費結構升級的需要，抑或是適應不了對優質消費品和服務的需要。由此，越來越多的中國升級性消費需求在外溢。所以，急需創造新供給，通過投融資體制的改革，增強投資效率，通過產品品質等各方面供給側的提高來增強產品競爭力。針對我國基礎設施供給不足的現狀，響應黨中央關于加強供給側結構性改革，提高供給體系質量和效率的號召，各級政府都在基礎設施領域不斷推進PPP模式。利用PPP模式改革基礎設施供給質量，是“十三五”規劃階段的戰略調整，也是實現我國“2049戰略”的基礎。

2014年以前，基礎設施建設與運營采用PPP模式，常被稱之為社會資本投資公共領域，或者公私合作建設公共設施。很多學者都曾對該模式在基礎設施建設中的應用予以關注。近30年在民進國退和國進民退的改革浪潮中PPP模式一度被普及又一度被放棄。對其的研究主要集中在政府在PPP項目中的地位和作用；PPP項目中政府與社會資本投資者風險分析與規避；PPP項目概念、特點；PPP模式的可行性與項目的經濟效益等方面，而從政府監管角度和社會資本投資者融資角度的研究并不多見。2014年9月以后，隨著財政部財金[2014]76號文件的出臺，該模式被冠名之政府與社會資本合作模式。同年12月，發改委出臺了政府與社會資本合作的指導意見，強調了PPP模式的內涵與本土化的意義。這蘊含了中國對PPP模式的探索方向。

（二）基本概念闡述

1.PPP模式的概念。學術界對PPP模式的認識并未統一。一般來說，PPP模式有廣義和狹義之分。廣義上講是指政府與社會資本投資者以某種形式合作的模式，是為提升公共設施服務能力和水平而授權給民營機構建設、經營從而實施的一種正式合作；狹義上講是指政府與社會資本投資者共同參與建設、經營的制度安排，是一種融資模式。我國財政部2014年12月頒布的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），定義PPP項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設—運營—移交、建設—擁有—運營、轉讓—運營—移交和改建—運營—移交等。由此得出，我國的PPP囊括了各種形式，它是個廣義的概念。

2.社會資本的界定。PPP模式中的社會資本不是通常意義上的私人資本。它是指除政府財政資金以外的所有合法經濟主體的資金。經濟主體包括國有企業、私營企業、團體、組織和個人，它們都可以作為社會資本投資主體，也就是社會資本的來源。

二、PPP模式在中國基礎設施領域的應用現狀

（一）中國式PPP模式已有的實踐

為使PPP模式能夠發揮其有利的融資威力，盤活社會閑散資金，我國開始著力打造示范項目。2014年12月，財政部印發了《財政部關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》（財金[2014]112號），公布了30個政府和社會資本合作模式（PPP）示范項目，總投資規模約1800億元，均是基礎設施領域。該示范項目旨在形成可復制、可推廣的實施范例，形成一套有效促進PPP規范健康發展的制度體系。2015年9月，為進一步推動政府和社會資本合作（PPP）示范項目建設，充分發揮示范效應。同時響應《國務院辦公廳轉發財政部、發改委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）、《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）文件，財政部公布了206個項目作為第二批政府和社會資本合作示范項目，總投資金額6589億元。

為配合示范項目，各級政府在PPP理論研究、PPP項目宣傳、人才培訓和PPP項目庫建設等方面做了大量創造性的工作，豐富了理論知識，指導了融資實踐。推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，核心目的是在基礎設施領域引入社會資本，增強公共產品的供給能力，提高公共服務的質量和效率。針對實踐中反映的推進PPP項目缺少操作經驗、缺乏案例指導等問題，國家發改委選取了13個具有一定代表性、示范性的PPP項目案例，在部委門戶網站公開發布，供參考借鑒。

（二）面臨的問題

1.企業投機行為的約束機制缺失。PPP 模式是政府與社會資本投資者以合作伙伴的關系聯系在一起。根據不完全契約理論與委托代理理論，二者必然存在目標不同導致的利益沖突。政府是公共利益最大化的代表，而企業是以企業價值最大化為目標。由于合作雙方的有限理性、合同簽訂和履行的時間差、政府管理不到位等因素，為企業的道德風險和逆向選擇提供了可能。

2.政府職能錯位。2014年以前基礎設施建設實施PPP模式，地方政府在項目建設運營中的職能顯現相對混亂，中央政府對其干預和約束較少，出現了原來的PPP模式樣板成為問題項目或爛尾項目。2014年中央政府出臺了多項PPP政策，體現了較強的政府偏好制度約束。而各地政府作為項目投資者、經營者和監管者，未能及時調整其應發揮的職能，再具體工作中容易產生混淆。特別是當存在專業化管理能力不足和道德缺失時，會給項目帶來諸多不利影響。

3.風險分擔機制不健全。利用PPP模式進行基礎設施項目建設是一個長期且復雜的過程，涉及的金額巨大。這種大規模的建設活動風險存在于整個項目的生命周期中。根據經濟學的理論，風險越大收益越大，風險收益劃分不對等可能會導致整個項目的失敗。同時吸引社會資本進入基礎設施領域，也依賴風險的收益分享。在整個項目建設與運營中，從社會資本角度出發，追逐利益是目標所在。目前各個PPP項目風險分擔機制并不健全，這跟政府職能發揮有著密切的聯系。而社會資本的逐利性導致其一味降低建造成本和維護成本，基礎設施質量不高，等到移交到政府手中時，該設施可能已經無法提供正常的社會服務。

4.政府與社會資本投資者合作精神有待提高。保證合作成功，除了要有法律法規的約束外，還需要合作雙方具備合作精神，具備履約誠信。其本質就是強調雙方交易需遵循平等、互利的原則，突破政府的行政權力意識。目前合作精神的缺失使得PPP項目虎頭蛇尾。

5.PPP融資渠道狹窄。PPP模式是推進基礎設施利用社會資本的程度，由于基礎設施投資金額巨大，社會資本投資者需要通過向銀行或非銀行的金融機構籌集資金。然而基礎設施回報延后，報酬率的高低在初始投資階段無法準確估計，政策性風險也較大，這導致社會資本投資者向外籌集債務資本時，籌資困難。歷經30多年的發展，PPP模式在基礎設施投資中曾利用銀團貸款、擔保貸款等方式，但由于當時的思路不是基于政府與社會資本投資者合作的，貸款風險巨大，對于收益評估價值不高的基礎設施，銀行及非銀行的金融機構均出現惜貸的現象。除了向銀行及非銀行的金融機構籌集資金外，社會資本投資者沒有更好地渠道籌集到建設、經營所需資金。

三、完善PPP模式應用于基礎設施領域的對策

（一）建立適當的風險分擔機制

政府和社會資本投資者對不同風險的承受能力不同。政府作為一個項目參與者和管理者，雖然不能保證社會資本的獲利水平，但對于由于政策原因導致的侵害社會資本的情形要預計補償。根據風險最具控制力的一方承擔相應風險的原則，均衡各方利益，調節社會資本的利潤水平。風險分擔方法要在合同中約束，在簽訂合同時確定收益分配制度，同時設定調節空間，當由于政策不完善導致的社會資本獲得超額利潤時，政府可根據合同調節其利潤水平。具體如下：

第一，根據合作各方稟賦分擔風險責任。PPP項目需要按照稟賦高低將風險進行分類，并按部門劃分。政府的政治強權性導致其稟賦高于社會資本投資者，其抗風險能力最強，政治風險、法律風險等有其承擔，并將該風險具體分割到不同的政府部門。而項目建設與運營中出現的建設風險、財務風險、經營風險由社會投資人承擔。

第二，風險收益相配比。有的項目風險高，有的風險低。根據風險與收益對稱的原理，高風險要高收益，低風險要低收益。不能所有項目搞一刀切，應對風險報酬給予足夠重視，確保項目的吸引力。

（二）轉變政府職能并提高服務意識

權責利不明確的環境自然導致政府職能混亂。在當前供給側的改革下，強化激勵制度設計，提高政府的服務意識和積極性，認清自身的職能所在，轉變依靠政策吸引社會資本的陳舊觀念，以其優質服務，鼓勵、支持社會資本投資基礎設施領域。在PPP項目中，政府要確定一個明確的管理邊界，使政府部門能夠獨立、公平的對社會投資人的社會貢獻做出評判。由于政府的強權性，導致政治因素干擾經濟發展，所以建立完善的監管政策，明確項目各方的責、權、利，使得政府管理有據可依，在項目監管過程中，針對不同情形及時轉變身份。在選擇社會投資人、基礎設施運營定價等問題時，政府作為監管者的身份干預項目實施；在配合社會投資人向社會公眾提供高規格服務時，政府作為所有者，積極協調各部門配合。政府職能的變換是以效率監管為主，公共服務為輔。

（三）建立社會誠信體系

確保PPP模式能夠在基礎設施領域不斷推進，利益是吸引社會資本的原動力，但利益的實現與規范還需要從道德層面加以約束。由于基礎設施建設與運營的時間長，利益不能兌現的風險加劇，加之法律環境的變化和政策制度的變遷，都可能成為PPP模式加快基礎設施建設的阻礙。所以加快推進社會誠信體系建設是保障PPP模式得以持續應用的基礎。通過建立社會誠信體系，約束政府和企業的不誠信行為，才能保障 PPP模式在基礎設施領域的開展。對企業誠信與否進行約束可以通過合同和監督兩個方面進行，結合激勵與懲罰措施。而政府誠信體系的建設是規范PPP的重點。

第一，內部規范方面。政府相關管理機構在思想上應對其誠信原則應予理解和重視，轉變工作思路，從一個管理者轉變成合同、制度的實施者。針對合同中做出的承諾應予以捍衛。但是確因不可抗力或者原有決策出現重大失誤，需要調整PPP合作合同，應先征得社會資本方的認可，造成對方損失的應予以補償。

第二，外部監督方面。政府作為一個權力代表機關，在管理過程中很可能出現為公利而損私利的情況。需要建立一個外部監督機制，約束其行為。PPP項目執行需要若干年時間，可以在此時間段內可以建立一個信用監管委員會，邀請項目的各方利益相關主體參與，包括項目所在地的社區居民、地方媒體、社會投資人代表、銀行、政府代表等。該委員會應通過社區宣傳的力量大力調動社區居民廣泛參與，通過對社會投資人代表對政府失信行為的投訴的調查，公平公正的評估政府誠信狀況，并通過媒體向社會公開，從輿論方面約束政府行為。當政府行為還未與實施，沒有給社會投資人帶來損失時，委員會出面協調，確保合作的順利進行。

（四）拓展PPP融資渠道

基礎設施投資巨大，社會資本投資人自有資金往往不足，需要向外籌借資金。向銀行或銀團貸款成為唯一選擇。但是銀行或者銀團對風險評估控制的較嚴，對基礎設施投資持保守態度，所以需要拓展新的融資渠道。PPP模式是政府與社會資本合作為前提，其本質是基礎設施作為一項國有資產，通過資產證券化出售給社會資本投資人。社會資本投資人可以是某一家發展良好的企業，也可以是眾多意愿購買證券化的資產的投資主體，出售形式可以是股權形式也可以是債權形式。從而調整整個項目的資本結構。而社會資本投資人可以是企業、個人、團體，也可以是社保資金、保險資金等。

參考文獻：

[1]劉薇.PPP模式理論闡釋及其現實例證[J].改革，2015（01）

[2]羅建明.PPP投融資模式發展現狀及存在問題研究[J].區域金融研究，2015（09）

[3]閆江奇.中國式PPP的存在性、基本特征及其發展趨勢[J].建筑經濟，2015（11）

作者簡介：

支磊（1981.12- ），男，江西進賢人，講師。