科研經費預算執行進度緩慢原因淺析

摘 要：隨著國家財政對科研項目經費投入的不斷增加，科研經費預算執行進度緩慢的問題日益突出，文章從科研經費預算執行的現狀入手，指出了科研經費預算執行緩慢對國家及社會的影響，分析了科研經費預算執行緩慢的原因，提出了強化科研經費預算執行責任意識、合理編制預算、提高執行效率流程、建立信息平臺等一系列措施來加快預算執行進度。

關鍵詞：科研經費 預算管理 預算執行

中圖分類號：F234 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）05-052-02

預算管理是現代財務管理的一種方式，它是指通過預先確定的一系列財務指標，通過對過程的控制，并以預算目標為依據對結果進行評價。我國預算法規定，預算由預算收入和預算支出組成，因此考核科研單位預算執行情況就要從預算收入和預算支出兩方面考慮。

隨著《財政部、科技部關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》（財教【2011】434號）的頒布，國家對科研經費的管理日趨可控化，對預算執行不力的沉淀資金要予以收回。國家每年的財政預算開支都是以財政收入為基礎按照量入為出的原則進行安排，如果有部分資金不能按照進度執行下去，勢必會造成財政資金的浪費。因此加強預算管理，推進預算執行進度就成為重要課題。

一、科研機構項目經費預算執行現狀

科研機構項目經費按其來源分為橫向科研經費和縱向科研經費。橫向科研經費是相對于縱向科研經費而言。縱向科研經費是指國家、省、部委等政府部門布置或受政府部門委托下達的項目，由上而下，承擔項目研發的單位和發布課題的單位有著直接或間接的領導與被領導關系，所以叫縱向。這部分資金一般都納入國家年度資金預算安排。

橫向科研經費是指企業的課題，做課題的科研機構和企業是平等協商的合同關系，所以叫橫向科研經費（已確認為國家級課題、省部級課題的項目除外）。

因此考核科研經費的預算執行情況以縱向科研經費為主。

如國家某研究機構下屬單位2015年收到財政支付的科研經費共1.63億元，結轉上年度財政資金0.32億元，當年可供使用財政額度1.95億元，實際使用財政額度支出1.51億元，當年財政撥款科研經費預算執行率約77.44%，就是說要有0.44億元的經費結轉到下年度使用。雖然這些科研經費中有些項目執行周期在一年以上，但是財政科研經費撥款是指當年的預算，要求當年下達的預算當年完成。

另一方面，從該科研機構月度預算執行進度通報情況來看，2015年1—7月機構所屬145個預算單位中，103個單位預算執行率高于50%，42個單位低于50%，其中13個單位預算執行率低于40%。與各單位2015年7月預算執行計劃考核目標相比， 57個單位完成計劃考核目標，88個單位未完成計劃考核目標，其中60個單位實際執行率與考核目標相差5個百分點以上。而在2015年1—11月該科研機構下屬各科研單位預算執行進度統計情況如下表所示：

從上表看出，截止2015年11月底預算執行進度達90%-100%的只有47所，占比32.41%，預算執行進度在80%以下的有52所，占比35.86%，可見項目支出預算執行進度偏慢并不是個別現象。

二、科研經費預算執行進度緩慢帶來的影響

科研項目經費主要來自財政撥款，科研經費預算執行進度慢，意味著財政資金沒有得到充分有效利用，造成公共資源積壓，財政資金的閑置、浪費。為優化財政資源配置，提高財政資金使用效益，財政部出臺一系列措施嚴格控制財政結轉結余資金，避免財政資金浪費。

根據《財政部關于印發<中央部門財政撥款結轉和結余資金管理辦法>的通知》（財預〔2010〕7號）第十八條的要求，“中央部門在預算執行中，對當年執行進度緩慢、預計年底可能形成較多結轉或結余資金的項目，應及時提出調減當年預算或調整用于本部門執行中新增的重要支出的建議，報財政部審批。對經財政部審核調減的部門預算資金，全部收回中央總預算。”

《通知》第十九條指出“除特殊原因外，對當年結轉和結余資金比上年增加較多，或常年累計結轉和結余資金規模較大的中央部門，在編制部門預算時，財政部將視其結轉和結余資金情況，適當壓縮部門財政撥款預算總額。”

因此，必須充分挖掘科研經費預算執行進度慢的原因，找出良好的對策來提高預算執行進度。

三、科研項目經費執行緩慢的原因分析

（一）重視科學技術研究，輕視經費預算執行

一方面，在科研項目的管理工作中，普遍存在重視科學技術研究忽視經費管理的現象，其主要表現就是科研項目負責人重視科學研究，輕視預算執行，在項目驗收過程出現通過技術驗收，而財務驗收環節被卡住的現象。造成的后果就是項目負責人不但要費時費力重新梳理項目支出，而且還面臨因項目支出混亂被取消爭取后續項目資格的風險。

另一方面，很多科研單位為了鼓勵科研人員爭取更多的科研項目，提高科研院所的研究水平和聲譽，對于科研經費的管理制定了相應寬松的政策，在項目預算經費使用上不規范，拖累預算的執行進度。

（二）預算編制不科學，刻意變更相關項目支出

過去編制的預算盡量加大材料費、設備費、測試化驗加工費的支出，刻意減少勞務、管理費、出版文獻費支出，借此增加項目申報成功的可能性，但在實際研發過程勞務費及日常管理費支出是不可避免的，并且還有逐年增加的趨勢。

目前我國現行的科研經費預算編制亦逐漸擺脫了過去多年一成不變的預算編制模式，改為更加貼近實際和人性化。《財政部、科技部關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》（財教【2011】434號）中指出，“間接費用中績效支出不超過直接費用扣除設備購置費后的5%”“課題總預算不變的情況下，直接費用中材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、其他支出預算如需調整，課題組和課題負責人根據實施過程中科研活動的實際需要提出申請，由課題承擔單位審批，科技部或相關主管部門在中期財務檢查或財務驗收時予以確認。”

（三）項目申報周期長，市場行情的變化影響預算執行效率

科研項目經費預算一般分為兩個階段，一是項目立項申報期的經費概算階段，另一個是項目立項后上報詳細支出的預算階段。無論哪個階段的預算都應當以項目研究目標和研究內容為基礎，符合相關的政策要求。

在項目立項概算階段，項目預算申報時需提供所購設備的技術指標、價格，甚至供貨商公司名稱，但是等項目申報批復之后，市場行情很可能已經出現變化，而對于一些重大科研項目等到了預算申報階段時，時間可能已經過去了1年多，甚至2年。部分設備尤其是電子設備會出現性能技術指標大幅度提高，價格也更高的情況，而原預算設備可能已找不到供貨商，或不能滿足科研要求，導致項目決算時要求所購買的設備名稱與預算不一致。如此，使得項目預算難以執行。

（四）設備招標采購流程冗長，拖慢預算執行

根據相關法律規定，單價金額超過50萬元的設備采購必須經過管理部門招投標統一采購，具體程序一般分成以下幾個階段：設備購置申請、部門審批、公開招標、簽訂協議、預付貨款、設備驗收、資產入賬、質保期（通常1年以上）結束付清尾款等。從購置論證到付清款項結束整個流程共花了約12個月時間。如果是進口設備會因報關等原因所需時間更長，從申請到最后付款長達16個月之久，如果再出現質量問題，可能會有2～3年的支付期間，從時間上影響了預算的按期執行。

（五）撥付款機制亟待完善

實際撥付款過程隨著科研經費管理日趨嚴格，相關主管經費的部門下達當年經費時并非一次下達，而是根據研究機構的科研需求及上年度經費使用情況，分次核撥經費，而每年度的申請經費過程不亞于項目重新申報立項。

在科研經費處于“僧多粥少”局面的情況下，科研人員在做項目預算時有意識加大前期預算支出，而實際執行時卻只能按照科研進度安排支出。如果完全按照預算執行，就會出現科研項目前期吃的脹肚子，項目后期則是餓成癟肚子局面，而對于一些重大項目為保證科研的正常進行，不得不申請增加預算。

四、解決科研經費預算執行進度緩慢的對策

（一）強化項目負責人對科研經費管理的認識

項目申報的根本目的是為了取得相應經費以保障科研項目的順利進行，但并不代表項目經費到賬后，經費使用就失去了監管。財政部、科技部明確規定，對科研項目中不合理支出堅決予以退回，并影響到后續項目的申請。科研部門在項目負責人申報項目時必須強調按預算進度完成項目支出的重要性和必要性，積極主動地大力宣傳財政部、科技部等部門發布的相關管理辦法，同時在新員工入職、新增項目負責人等的培訓中根據實際情況不定期的邀請科研經費管理方面的專家開展有關經費管理規定的培訓。

（二）加強對項目負責人預算編制的培訓

規模大的科研機構其項目經費來源也比較復雜，完全靠科研管理部門進行項目細化預算編制是不可能做好的。某些單位重大專項一般都配備專門的項目管理秘書，科研秘書的主要工作是對自己本部門各項目的研發進度、預算編制、經費使用情況等進行日常管理和監督，因此對本部門項目的支出情況有著比較全面的了解，所以在預算編制過程中，科研管理機構要加強對項目秘書的培訓，使他們不但精通科研項目立項申報的流程，而且也要熟悉科研項目申報過程中的預算編制，在審查申報資料的同時充分預計經費預算的執行進度，從而保證預算進度的順利執行。

（三）建立內部協調機制，簡化審批程序，提高執行效率

科研經費支出中涉及到的設備購置申請、部門審批、公開招標、簽訂協議、預付貨款、設備驗收、資產入賬等各個環節，涉及財務、資產、科研等部門，這需要這些部門通力協作，建立工作流程化、制度標準化的高效審批機制，提高辦事效率，縮短科研經費支出時間。

（四）建立預算管理評價機制，啟動預算執行警報制度

要把預算執行制度納入到科研項目中期檢查、期末驗收，以及對科研人員的日常績效評價體系中。對預算執行不力的項目負責人，要采取通報、約談等方式，督促其盡快執行。對預算執行得好的項目負責人予以適當獎勵。同時在項目執行過程中加強對預算執行情況的管理監督，建立預算執行警報制度，警報可分為紅色、橙色、黃色三種，具體情況如下：紅色警報（預算執行率50%以下），橙色警報（預算執行率50%～69%之間），黃色警報（預算執行率70%～89%之間）等。

（五）依托網絡信息技術，搭建綜合性信息管理服務平臺

隨著網絡科技水平的飛速發展，很多科研機構已經建立了融合科研、財務、人事等部門和項目負責人共享的信息平臺（如中國科學院綜合信息管理服務平臺ARP系統），實現對科研項目從立項、申報、批復、執行、監督、驗收等的全過程管理。但在實際運行過程中有些項目負責人并沒有及時查詢經費到賬情況而是等待相關部門通知，或者親自去財務部門查詢。因此在搭建綜合性信息管理服務平臺的基礎上，還要不斷提高服務平臺的使用效率，實現各個階段全過程的管理與控制，由事后控制轉為事前謀劃、事中控制，充分發揮信息管理服務平臺的有效性，提高預算執行進度。

參考文獻：

[1] 財政部、科技部《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》財教【2011】434號

[2] 財政部《關于印發<中央部門財政撥款結轉和結余資金管理辦法>的通知》財預〔2010〕7號

[3] 崔煒，范毅.基于科研項目經費預算管理的探討.財經界（學術版），2014（11）

[4] 馬紅紅，陳冬秀.加快高校科研經費預算執行進度對策淺析.商業會計，2013（10）

（作者單位：中國科學院光電研究院 北京 100009）

[作者簡介：金振勝（1971—），男，畢業于西安交通大學，碩士，高級會計師]

（責編：紀毅）