“五位一體”視角下生態文明制度體系的完善

駱清 李建紅

摘要：生態文明制度是我國制度體系的重要組成部分，在生態文明建設中具有基礎性的作用。我國目前的生態文明制度還存在一些不足，需要不斷完善。要建立科學健全的生態文明制度體系，必須在“五位一體”視角下，完善與經濟領域、政治領域、文化領域和社會領域相關的生態文明制度，使它們相銜接、相適應。

關鍵詞：五位一體；生態文明建設；制度體系

黨的十八大會議上取得的一個重大突破就是把生態文明建設納入了中國特色社會主義事業“五位一體”的戰略總布局。接著在十八屆三中全會上，黨中央又提出了要加快建立系統完整的生態文明制度體系，在十八屆四中全會上則要求用嚴格的法律制度來實現對生態環境的保護。為了把生態文明建設的任務落到實處，中共中央、國務院在今年5月公布了《關于加快推進生態文明建設的意見》。中央還認識到，要加快推進我國的生態文明建設，必須增強生態文明體制改革的系統性、整體性和協同性，就必須加快建立系統完整的生態文明制度體系，于是在9月份又印發了《生態文明體制改革總體方案》。希望到2020年，我國能推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化，努力走向社會主義生態文明新時代。在剛剛結束的十八屆五中全會上，中共中央第一次把加強生態文明建設列入了“國民經濟和社會發展五年規劃”的建議中。

一、充分認識制度體系在生態文明建設中的基礎性作用

推進國家治理體系和治理能力現代化是黨中央全面深化改革的一個重要目標。因為制度建設在國家治理過程中更具有基礎性的重要作用，所以搞好頂層設計，通過將比較成熟有效的方針、政策提煉成制度，甚至上升為法律，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。專家指出，我國能不能在2020年實現全面建成小康社會的目標，關鍵就是要看在重要領域的改革上是否能取得決定性的成果，而改革過程中是否能形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系又尤為重要。

生態文明制度是我國制度體系的重要組成部分。毫無疑問，在全面深化改革的過程中，要完善和健全社會主義制度體系，必須不斷推進生態文明制度體系的建設。這對于落實科學發展觀，推進國家治理體系和治理能力的現代化，全面建成小康社會，全面推進中國特色社會主義事業具有基礎性的意義。黨的十八屆三中全會提出：“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度來保護生態環境。”這是因為黨中央認識到，我國生態文明的制度水平從基礎上決定了我國生態文明的建設水平。如果說我們周圍良好的生態環境是生態文明的硬實力，那么我們國家健全的生態制度就是生態文明的軟實力。只有在生態文明建設的開始就搞好頂層設計，通過將比較成熟有效的經驗和做法提煉成制度，甚至上升為法律，并在生態文明建設的實踐中認真落實，才能切實保證這項偉大工程能良性地持續發展，才能切實保證“美麗中國”的遠大目標的實現。

二、我國現有生態文明制度存在的問題

生態文明建設作為一個新生事物，在我國提出的時間還不太長，因此生態文明制度體系的建立完善也還處在摸索階段。就目前的實踐來看，雖然我國生態文明制度已經有一些，但還沒有形成有機的體系，也沒有很好地與“五位一體”中現有的其他制度相銜接，在經濟領域、政治領域、文化領域和社會領域的很多制度里也沒有充分體現生態文明的理念要求。這些問題主要表現在以下幾個方面：

1. 雖然我國已經基本建立并正在完善社會主義市場經濟體制，但目前還沒有建立起體現生態文明理念和原則的社會主義市場經濟體制。比如，市場沒能很好發揮在自然資源配置中的決定性作用，許多領域在相當程度上主要還是政府直接配置資源。我國資源及其產品的價格同國際市場相比較總體上還偏低，一方面既沒有真實反映產品的供求關系和資源的稀缺程度，另一方面也沒有體現開采該資源對生態環境造成的損害成本和補償的修復效益。重點生態功能區向生態產品消費者提供了生態產品，理應平等交換獲得生態補償，但目前它們的生態價值還沒有得到體現。

2. 領導干部作為關鍵的少數，在生態文明建設中起著至關重要的作用，但是我們不少領導干部的頭腦中生態文明的意識還不是很強烈。除了主觀原因，客觀上我們的政治體制也有不足。在政績考核方面，以前存在著唯“GDP”的不合理現象，導致許多干部把自己為官一任的經濟發展都建立在巨大的環境資源為代價的基礎上。以前還廣泛存在生態環境損害無人負責的局面，沒有相應的責任追究。與此同時，因為領導干部不是很重視，所以以前在環境保護行政管理方面也普遍存在軟弱無力的問題。

3. 雖然中國共產黨在全球第一個提出了生態文明理念，并得到了國際社會廣泛贊譽，聯合國環境規劃署在2013 年的第 27 次會議上通過決議認可并支持中國生態文明的理念，但是因為我國改革開放以來的主要任務是發展經濟，公民的生態文明意識還很薄弱，生態文明理念還沒有在廣大人民群眾的生產生活中牢固樹立。把黨中央提出的先進的生態文明理念深入廣大群眾的內心，并轉化為他們持久的行為，這正是當前思想政治工作新的重要任務。但就目前情況而言，我國還沒有建立系統的生態文明教育制度，在新聞媒體和社會輿論方面也沒有相應的配套制度來保障生態文明的廣泛宣傳。

4. 我國在推進國家治理體系和治理能力現代化的偉大進程中，如何加強社會建設，充分發揮社會組織和公眾參與的作用，實現“小政府、大社會”的目標，是深化改革成敗的關鍵。但就目前的生態環境而言，面對空氣質量下降、水體污染嚴重、資源浪費突出等問題，我們除了強調政府的環境治理責任以外，還必須注重發揮社會的作用。參考國外環境保護的有益經驗，我們在公眾參與、公益訴訟、環境保護民間組織等制度方面都還存在許多不足。

三、建立生態文明制度體系的路徑選擇

在建立生態文明制度體系的路徑選擇上，筆者認為，作為制度設計的出發點，關鍵是要把生態文明建設放在“五位一體”的中國特色社會主義事業總體布局中來考量，既要考慮到生態文明制度在建設美麗中國和促進中華民族永續發展方面提供的保障和支撐作用，也要考慮生態文明制度和其他領域制度的相互銜接、相互適應和相互促進。

1. 完善與經濟領域有關的生態文明制度

一是要健全自然資源產權制度。國家首先要使所有自然資源都具有明確的歸屬人，由他依法享有使用這些自然資源的權益，同時也承擔起保護這些自然資源的法律責任。在堅持資源公有、物權法定原則的基礎上，政府要通過法律明確自然資源的占有、使用、收益、處分等權責歸屬關系。二是要健全資源有償使用和生態補償制度。政府應該代表較大范圍的生態產品受益人通過均衡性財政轉移支付方式購買生態產品，完善對重點生態功能區的生態補償機制。對生態產品受益十分明確的，要按照誰受益、誰補償原則，推動地區間建立橫向生態補償制度。三是要嚴格實行生態環境損害賠償制度。要強化生產者環境保護法律責任，大幅度提高違法成本，健全環境損害賠償方面的法律制度、評估方法和實施機制。對造成生態環境損害的，以損害程度等因素依法確定賠償額度。

2. 完善與政治領域有關的生態文明制度

一是完善生態文明績效評價考核制度。國家要通過制定生態文明建設目標評價考核辦法，把資源消耗、環境損害和生態效益納入到地方的經濟社會發展評價體系，進行嚴格的考核。對領導干部實行自然資源資產離任審計，把它作為領導干部政績考核的重要指標。二是建立生態環境損害責任終身追究制。在生態文明建設方面，國家也要實行地方黨委和政府領導成員的一崗雙責制，明確對相關負責人的追責情形和認定程序，并且要實行終身追責。三是完善環境保護行政管理制度。在行政管理改革中，政府要進一步完善監管污染物排放的環境保護管理制度，尤其是要改變目前“九龍治水”、政出多門的不良現狀，將分散在眾多部門的環境保護職責統一調整到一個行政職能部門，必須實行所有環境保護工作由一個部門統一監管的工作體制。

3. 完善與文化領域有關的生態文明制度

一是建立生態文明教育制度。從思想政治教育的角度來看，生態文明建設的核心落在“文明”上，更多的是體現人類生態行為的進步。公民的生態意識不是自然形成的，必須通過持續系統的生態文明教育來培養。這就要求我們必須從學前教育開始，把生態文明教育貫穿于初等教育、中等教育和高等教育全過程，甚至在日常的職業培訓和教育中也要得到體現。二是建立生態文明輿論引導制度。國家意識形態工作部門要對新聞媒體的所有報道進行生態文明的考量，對廣告等社會輿論進行綠色審查。通過相關的公益宣傳來普及生態文化知識，提高生態文明意識，倡導綠色生活方式，形成人人、事事、處處、時時崇尚生態文明的社會新風尚。

4. 完善與社會領域有關的生態文明制度

一是完善生態文明建設公眾參與制度。為了實現公眾有序參與，政府要健全環境信息公開制度。通過建立環境保護網絡舉報平臺和舉報制度，健全舉報、聽證、輿論監督等制度，保障人民群眾依法有序行使環境監督權。國家還要建立環境公益訴訟制度，通過有效措施支持環保組織對污染環境、破壞生態的行為提起公益訴訟，充分發揮民間組織和環保志愿者的積極作用，構建起生態文明建設大眾參與的社會行動體系。二是建立國家公園體制。政府要加強對重要生態系統的保護和永續利用，改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、地質公園、森林公園等的體制，對上述保護地進行功能重組，合理界定國家公園范圍。對國家公園應實行更嚴格保護，除不損害生態系統的原住民生活生產設施改造和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他開發建設，保護自然生態和自然文化遺產原真性、完整性。

由于生態文明建設是一項新的偉大工程，建立我國的生態文明制度體系也肯定是一個循序漸進、不斷完善的過程。但毫無疑問，在實現中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的偉大戰略過程中，生態文明的建設必須融入到經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的各方面和全過程。同樣的道理，我國生態文明制度體系的建立也必須要同經濟領域、政治領域、文化領域和社會領域的相關制度相銜接、相適應。只有這樣，才有可能真正實現生態文明制度建設的目標，真正構建起一個有利于促進環境保護和資源節約的制度體系，真正形成一個全社會共建生態文明的良好行為模式，真正將尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念落到實處，從而真正實現人與自然的和諧相處。

參考文獻：

[1]黃蓉生.我國生態文明制度體系論析[J].改革，2015（01）.

[2]王毅，蘇利陽.解決環境問題亟需創建生態文明制度體系[J].環境保護，2014（06）.

[3]廖才茂.“美麗中國”愿景與生態文明制度建設[J].中國井岡山干部學院學報，2013（05）.

[4]鄧翠華，林光耀.以制度體系建設推動生態文明建設邁上新臺階[J].福建行政學院學報，2014（01）.

[5]夏光.生態文明與制度創新[J].理論視野，2013（01）.

[6]王金南，蔣洪強等.邁向美麗中國的生態文明建設戰略框架設計[J].環境保護，2012（23）.

*本文為湖南省教育科學規劃課題《馬克思主義生態觀教育研究》（課題編號XJK014BDYOO4）的階段性成果。

（作者單位：湖南商務職業技術學院）