基于主體功能區劃分的宜賓市人口與社會環境空間均衡協調研究

楊龍

摘要：在國家有關政策的推動下，各省都加速了省級主體功能區規劃的步伐，并著力于區域開發格局的構建活動。宜賓市地處川、滇、黔三省結合部、金沙江、岷江、長江匯流地帶。在發展過程中，宜賓市還存在諸多需要解決的問題，區域發展空間結構優化就是其中非常突出的一種。這一問題能否得到妥善解決，將直接關系到宜賓市各項發展戰略的實施和推進。文章將人口問題作為切入點，不同主體功能區作為研究單元，來探討宜賓市人口現狀與社會環境空間均衡、協調發展的問題。

關鍵詞：人口；環境；宜賓市；均衡協調；可持續

據史料記載，宜賓市建立于公元前182年，發展至今，已有兩千多年的歷史。宜賓市四通八達，歷來都是戰爭雙方爭奪的戰略要地。而且，宜賓市地處三江交匯處，水運優勢突出，極大地帶動了自身及周邊地區的經濟的發展。“萬里長江第一城”、 “西南半壁古戎州”等等，都是世人對宜賓市給予的稱謂和美譽。宜賓市現轄八縣二區，十一五期間宜賓市市委市政府按照建設“經濟興盛、政治清明、文化繁榮、社會和諧、生態優良、人民幸福”美好新宜賓的戰略部署，經濟社會發展取得了很大的成就（見圖1）。

然而美好新宜賓的構建不僅僅應該是經濟水平的提高，更應該是社會的全面和諧發展，但社會和諧發展需要人口、環境、經濟三方面協調并可持續發展。從關系的角度看，它們之間既有統一的一面，也有獨立的一面。眾所周知，一個城市環境的優劣，與這個城市居民的素質的高低有關。而城市經濟發展水平的高低，又會受到城市環境狀況的影響。當然，人口的發展，會同時受到經濟因素與環境因素的影響和制約。一個城市要想實現可持續發展的目標，就必須實現這三種要素的協調和統一。因此，積極探究實現這種協調統一的新路徑，就成為宜賓市在當前及今后一段時期內的重要任務。本研究將人口問題作為切入點，不同主體功能區作為研究單元，來探討宜賓市人口現狀與社會環境空間均衡、協調發展的問題。

一、宜賓市人口現狀分析

根據宜賓市第六次全國人口普查統計數據，截至2010年11月1日，宜賓市戶籍人口540.6577萬人，同第五次全國人口普查2000年11月1日零時的4908839人相比，十年共減少436838人，減幅為8.9 %。年平均減幅0.93%。從人口總量來看，宜賓市對計劃生育這一基本國策貫徹良好，在穩定低生育率水平，有效控制人口總量等方面取得了一定成就，但在人口均衡發展、全面發展等方面表現出以下幾個問題：1、作為人口凈流出區，全市常住人口進一步減少。根據統計，截至2010年11月1日全市戶籍人口為5406577人，而常住人口為僅4471896人，人口凈流出量為934576，占總人口的17.3%。2、作為西部欠發達地區的內陸中等城市，將提前進入到人口老齡化時代。統計表明全市60歲及以上的常住人口有68.73萬人，占15.37%；65歲及以上的常住人口有47.2萬人，占10.56%，而且和2000年第五次人口統計數據比較不難發現，老齡化趨勢還在加快。3、人口素質還需進一步提高。一個重要的表現就是文盲率比全國高0.35個百分點（全國、全省、宜賓文盲率分別為4.08%、5.44%、4.43%）。4、同周邊同類地區相比，人口總量大，經濟社會發展、資源環境利用與保護擔負的壓力依舊很大，降低生育率，控制人口總量依然是重要的戰略任務。雖然在川南區我市經濟總量名列前茅，但從人均GDP僅為683美元，落后于自貢（775美元）、樂山（748美元）等地，而且相比成都（2175美元）、德陽（1126美元）、綿陽（913美元）差距更大。當前宜賓市處于一個經濟高速發展的有利時期，人口問題制約區域的協調發展，而區域的協調發展又關系的市域社會經濟的全面和諧發展，故全盤考慮宜賓市的人口問題，分不同功能區域的研究是一個值得借鑒的思路。

二、基于主體功能區劃分的宜賓市人口特征分析

（一）國家關于區域發展的主體功能區戰略概述

國家十一五規劃明確提出，國土空間布局應推行“主體功能區”的新辦法。根據開發程度的不同，可將其劃分為四大類，即禁止開發類主體功能區、限制開發類主體功能區、重點開發類主體功能區、優化開發類主體功能區。至于實行哪種類型的主體功能區，應根據人口分布、宜居性、資源環境承載能力、經濟水平等情況來決定。那些條件都已具備或者基本具備的區域，一般都是經濟密集區或者人口密集區。不管哪一區域，其是否開發，以及開發的程度，都應根據區域發展總體戰略來進行。

根據國家關于區域主體功能區規劃的思想，宜賓市在十二五期間對本市的不同主體功能區進行科學界定（見圖2）。在此基礎上，又根據自然資源及經濟社會發展的地域差異，著力于推進四大綜合經濟區的構建活動（見圖3），以達到優化人口和產業集聚布局，引導區域經濟協調發展的目的。人口發展一個基本的思路是依據“南優北擴、西退東進”總發展策略，逐步引導人口由南向北、由西向東、由山區向沿江地區轉移，從而為區域的協調發展奠定基礎。要實現這一目的，首先要解決的就是人口、環境、經濟間失衡的問題。對此問題，要認真遵循相關的人口分布規律，同時制定不同的人口思路及相應的配套政策，促進區域協調發展。

（二）宜賓市不同主體功能區人口問題分析

1. 優化開發區域的人口老齡化及關聯問題

從圖2不難看出，宜賓市的優化開發區主要集中在北部沿江經濟帶。包括宜賓縣除觀音鎮以外的大部，翠屏區主要城鎮的經濟腹地，南溪區和江安縣除沿江城鎮的北部地區，及其它各縣占第三、第四位序的城鎮。這些地區由于不是中心城鎮地區，青壯年勞動力就業首選外出打工，60歲及以上的老人外出極少，也使得老齡組人口比重上升。人口老齡化問題以及青壯年外出打工造成的留守兒童教育問題已成為優化開發區域面臨的主要人口問題之一。

2. 重點開發區域的人口城市化及勞動力非農就業壓力問題

不同的開發區域應有不同的功能定位。就重點開發區域而言，順利地承接人口的轉移，就是其一項重要的功能定位。需要注意的是，所轉移的人口，主要來自禁止開發區域或者限制開發區域。在人口轉移的同時，重點開發區域要承受一些新的壓力，其中比較突出的就是人口城市化壓力與勞動力非農就業壓力。宜賓市的重點開發區有：觀音鎮、蕨溪鎮、新發鄉（屏山縣新縣城所在地）、柏溪鎮、翠屏區、李莊鎮、羅龍鎮、南溪鎮、江安鎮、慶符鎮、筠連鎮、巡司鎮、巡場鎮、孝兒鎮、久慶鎮和中城鎮等。相比其它開發類型區，這些地區城市化率高，聚集了較多的非農業人口，在這樣的背景下面臨著極大的人口城市化與勞動力非農就業壓力。

3. 限制或禁止開發區域的超載人口轉移及人力素質提高問題

與重點開發區域一樣，限制或禁止開發區域也有自身的功能定位，即有序地轉移人口、加強區域生態保護。按照主體功能區規劃，這些開發區域規劃目標就是打造一個重要的生態功能區。就宜賓市而言，此類開發區域主要集中在除北部沿江綜合經濟區以外的其它經濟區。地形地貌以山地和丘陵為主，平地、低地非常有限，生態環境的承載負荷較重，現有的超載人口需要轉移；而且這些地區有一部分屬于民族地區，如屏邊彝族鄉、仙峰苗族鄉等，由于這些地區推行的是差別化的計劃生育政策，加之當地群眾的多生育觀念使人口自然增長率（如民族地區集中的珙縣人口出生率為13.57，筠連縣為14.71%；興文縣為13.32%；屏山縣為12.80%。而全市人口出生率為12.57%）遠遠高于全市平均水平。此外，相比于其它開發區域，提升人口素質是本開發區域的重中之重。可見，在相當長一段時期內，轉移超載人口與提升人口素質，是限制或禁止開發區域需要重點解決的兩大難題。

三、主體功能區格局下宜賓市人口發展的基本策略

不可否認，四種類型的開發區域都會在主體功能區格局下得到不同程度的優化，三種類型的梯度也會因此而得到不同程度的強化，短期內將表現為區域經濟發展差異水平在原有的基礎上進一步增強。實現全國國民的“人的繁榮”，是空間開發秩序規范的初衷，即使這種初衷是以犧牲掉部分開發區域為代價。正因為如此，新的人口空間再分布格局將會在經濟引致機理以及制度引致機理的共同作用下而形成。結合宜賓市十三五規劃，提出宜賓市主體功能區格局下未來人口發展的基本策略。

（一）做好宜賓市主體功能區適度人口容量測算

根據第六次人口普查得出的數據，截至2010年11月1日，宜賓市優化開發區和重點開發區主要集中地翠屏區和宜賓縣分別占市人口總量的16.56%和19.00%，翠屏區人口密度已達760人/平方公里，未來還有大量的其它區縣人口向這一區域集中，其合理的人口承載量究竟是多少？反過來限制開發區和禁止開發區保持一個什么樣的人口適度規模，才即有利于其生態環境的保護，又能促進其社會經濟的良性發展？通過測算的方式，明確當前主體功能區的人口容量，確保其在一個適度的范圍之內。這種測算主要包含三個步驟：首先，明確影響人口容量的各項因素，并從中選擇合適的指標；其次，基于對各類指標的分析，構建相關的回歸模型；最后，根據所構建的模型，進行具體的測算活動。如何更加準確地進行人口容量的測算，將是宜賓市未來人口研究急需解決的一個問題。

（二）依托主體功能區，實現宜賓市人口空間優化布局

待主體功能區劃分以后，需要對各區域的人口作出合理的分布，而這就涉及到人口遷移問題。對比四種開發區域，宜賓市人口應當集中在重點開發區與優化開發區兩個區域，這與其經濟聚集的功能有關。而相對而言，宜賓市人口在禁止開發區與限制開發區的分布應當是分散的，因為其以生態環境保護為主體功能。各類主體功能區人口容量，將極大地約束資源與經濟活動間的耦合。同時，要根據實際來調整人口規劃的內容，以適應主體功能區劃所帶來的新變化。尤其是重點開發區與優化開發區，它們作為人口主要流入地，人口變化會更加明顯，這就需要它們更加重視人口的規劃的調整。此外，各區域要強化自身的人口管理，對現有的人口信息管理體系作進一步的完善，推動人口信息共享，為人口管理工作提供堅實的保障。

人口遷移會引發一系列的問題，如文化融合問題、安家落戶問題、就業問題等等。若這些問題得不到妥善解決，則勢必會對新區域的發展帶來不利影響。針對這種情況，各區域應適時地調整自身的社會保障政策、戶籍政策、就業政策、產業發展政策、人口政策等等，以更好地適應新形勢的變化。

四、宜賓市不同主體功能區人口與社會環境空間均衡協調發展的具體思路

（一）提高宜賓縣、翠屏區、南溪區等重點開發區的城市人口集聚度

結合不同主體功能區適度人口的測算結果，宜賓縣、翠屏區、南溪區等重點開發區域應提升自身各方面的能力，如人口集聚能力、產業轉移能力、技術資金吸納能力等等，全力配合宜賓市完成主體功能區劃工作。這些區域都有自身的優勢資源，對此應加以充分利用，從而順利完成產業結構優化、高素質人才引進、集約化發展等目標。這些區域應清晰的認識到，自身人口素質水平、人口集聚水平等與四川省一些重點區域仍存在不小的差距，仍需采取一些行之有效的措施，對自身狀況作進一步的完善。這就需要繼續堅持實施科教興市和人才強市戰略，優先發展公共教育（優化提升教育結構、提高公共教育質量、公平配置教育資源），加強人力資源能力建設和技術創新體系建設，為實現經濟社會跨越式發展提供原動力。

（二）增強其它縣及開發密度較高鎮的工業化水平

一個城鎮的工業化水平的高低，會直接反映出該城鎮經濟水平以及居民生活水平的高低。而在工業化發展方面，人口集聚具有明顯的推動價值。因此，發展城鎮經濟、提高城鎮居民幸福指數，需要充分發揮人口集聚自身的優勢。宜賓市政府結合自身的實際，將實現各區域的協調發展作為一項工作目標。為此，政府全面剖析了區域協調發展中存在的問題，并提出了相應的政策和對策，如調整經濟布局、完善區域政策、加強國土規劃、統籌人口分布等等。區域協調發展，除了經濟元素以外，更多的體現在人口、資源、環境元素上，要確保這幾項元素的協調和統一，使不同區域民眾的權利與義務相對等。在此目標實現過程中，要堅持因地制宜的原則和要求，對不同區域采取不同的考核辦法。如對禁止開發區與限制開發區，應將支付資金的轉移與人口規模的控制、計劃生育政策的落實、人口外遷的推動、勞動力的培訓等有機結合起來；而對優化開發區與重點開發區，則應將各項優惠政策的落實與公共服務覆蓋面的擴大、人口增量的控制、就業崗位的增加等有機結合起來。

推進形成主體功能區，對實現人口、資源、環境的協調發展具有重要意義。在宜賓要依托以中心城市、巡場鎮、珙泉鎮、文江鎮、符江鎮、筠連鎮、巡司鎮等為主要節點的資源開發經濟軸線，以中心城市、長寧鎮、中城鎮為主要節點的旅游開發經濟軸線。發展經濟，聚集人口，為重點開發區和禁止開發區減壓。

（三）提升開發密度較低鄉鎮的環境承載力

特別是當前工業強市戰略的引導下，一定要防止不顧客觀實際，一味地吸引外資，盲目開展某些工業項目。對于這些開發密度較低區域的居民，應科學地引導他們進行遷移。除此之外，出于提升環境承載力方面的要求，應對現有的生產方式進行變革，將生產的重點放在那些特色產業上。眾所周知，宜賓市的自然人文資源是豐富而又獨特的。這使其在發展方面具有了得天獨厚的優勢，而且憑借這種優勢，可推動當地經濟的發展和居民生活水平的提高。因此，宜賓市可采取一些鼓勵性的政策措施，引導其它區域居民向此遷移。

四、結論與討論

市域范圍內人口與社會環境空間均衡協調發展是一個很大的課題，不僅僅是從人口問題自身出發，而且要充分研究與之相對應的財稅、土地、環境、產業等政策。在戶籍管理制度改革的同時，相關領域的改革也應展開。對重點開發區與優化開發區，要做好就業人口的引導工作，推進兩大區域的產業結構調整；而對禁止開發區與限制開發區，所應關注的重點是如何更好地提升勞動者的轉移就業能力。適應主體功能區劃的新變化，應對現有的績效考核機制作進一步的完善。根據各區域的實際，適當增加一些新內容。以重點開發區為例，可額外增加“外來人口公共服務的覆蓋面”這項考核內容。總之，推進主體功能區布局，首當其沖是要解決好人口問題。而此類問題又是錯綜復雜的，需要依靠各項強有力的政策來解決。

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（作者單位：四川旅游學院）