關于北京市屬高校財務管理工作的一些思考

楊慧娟

摘要：教育財政的依法增長，對于市屬高校的發(fā)展起到重要的作用，市屬高校的學科建設和科學研究、社會服務等許多方面開始可以與部屬高校匹敵。隨著新高等學校會計制度和新預算法的實施，以及部門預算改革、國庫集中收付制度改革、政府采購制度、政府購買服務改革的不斷深入，市屬高等學校必須更新財務管理理念，促進財務管理工作的科學化、規(guī)范化，推動高等教育科學、協(xié)調(diào)、內(nèi)涵式發(fā)展。本文以北京市屬高校Y大學為例，結(jié)合筆者的實際工作經(jīng)驗，對Y大學的財務管理工作現(xiàn)狀進行了分析，指出了Y大學在財務管理體制、預算編制、預算執(zhí)行、績效評價等方面存在的一些問題，并對市屬高校財務管理工作的后續(xù)發(fā)展和改進提出自己的思考，希望對市屬高校財務管理工作有借鑒意義。

關鍵詞：市屬高校；財務管理工作；問題及思考

為了進一步規(guī)范高等學校的會計核算，財政部于2013年12月修訂印發(fā)了新的《高等學校會計制度》（財會〔2013〕30號）。自2014年1月1日起施行，新制度要求會計核算基礎、會計要素、會計核算內(nèi)容以及會計科目隨之發(fā)生變化。2015年1月1日，修訂后的《中華人民共和國預算法》正式實施。新預算法既突出了預算的完整性，又強調(diào)了“預算約束”，新預算法下的預算制度更為全面、規(guī)范、公開，也更為透明。新會計制度和新預算法的實施，促使市屬高校的財務管理工作進入了一個新的階段。

近年來，北京市屬高校教育經(jīng)費逐年增長、投入金額巨大，但相應地產(chǎn)生一系列問題，如預算執(zhí)行進度緩慢、結(jié)余資金較大等。如何通過進一步改善高校財務管理工作，進一步提高高校資源的配置效率和使用效益就具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、Y大學財務管理工作現(xiàn)狀

Y大學建校于1960年，是北京市重點高等院校，學校學科力量雄厚。Y大學的發(fā)展離不開財務的支持，財務管理工作對Y大學資源的優(yōu)化配置、資金使用效益的提高和各項活動的規(guī)范管理起了重要作用。

（一）財務管理體制

Y大學財務管理實行“統(tǒng)一核算、分塊管理，財力集中、財權(quán)下放”的基本體制和“校長辦公會議領導的預決算委員會”領導體制。學校財務處統(tǒng)一負責會計核算，在統(tǒng)一核算的基礎上實行由用款部門對學校負責的分塊管理。根據(jù)校長辦公會議的授權(quán)，學校預算委員會負責領導學校財務管理工作，并行使有限決定權(quán)。

學校財務主管副校長負責學校財務管理日常工作，財務處是學校唯一的財務管理職能部門，統(tǒng)一管理學校的各項財務工作。

（二）財務預算管理

Y大學實行“兩級預算，一級管理”的財務預算編制、執(zhí)行、管理體制。其中，“兩級預算”是指校級經(jīng)費與資金的財務預算和部門與學院級自有資金的財務預算。“一級管理”是指所有財務預算均由學校財務處負責管理核算。校級財務預算實行“部門預算”的編制執(zhí)行管理責任體制。

Y大學財務預算堅持量入為出、投入效益和嚴格執(zhí)行的原則。按照收支兩條線管理要求，實行以收支統(tǒng)管為基礎的財務管理模式。Y大學在對收入情況進行合理估算后，編制支出預算。各項支出要有明確的范圍、額度以及三級

描述。

同時，為了保證預算執(zhí)行的嚴肅性和效益性，在預算執(zhí)行過程中，建立了超預算執(zhí)行預警機制和預算執(zhí)行不力預警機制，以便提醒預算責任部門按照預算執(zhí)行時間合理安排和執(zhí)行預算進度。

（三）Y大學預算編制方法

Y大學具體的預算編制方法為增量預算法和零基預算法相結(jié)合。增量預算法以上年發(fā)生的支出為基礎，根據(jù)當年的實際情況，調(diào)整上年預算。零基預算法是在編制預算時，從零出發(fā)，不考慮以往情況，根據(jù)實際需要編制預算

的方法。

目前，Y大學主要以增量預算法為主編制校內(nèi)預算，教委項目經(jīng)費則采用零基預算法。

（四）Y大學預算編制流程

Y大學的預算編制分為基本經(jīng)費預算和項目經(jīng)費預算。

1.基本經(jīng)費預算編制

上年10月編制本年預算，根據(jù)市教委關于本年預算的政策，財務處從相關部門處取得基礎數(shù)據(jù)，錄入財政預算系統(tǒng)，生成基本收支預算總表，上報市教委。當年3月市教委批復并下達預算。

2.項目經(jīng)費預算編制

項目經(jīng)費依據(jù)建設范疇劃分為6個項目預算工作組，體現(xiàn)控制和責任：學科及科研預算工作組、教育教學預算工作組、人才隊伍預算工作組、技術平臺預算工作組、行政管理預算工作組、后勤保障預算工作組。

依據(jù)學校總體規(guī)劃和年度計劃，由項目負責人提出立項申請，編制項目申報文本、項目可行性報告及項目評審報告，各學院、職能部處及技術服務管理機構(gòu)初審；學校各項目預算工作組根據(jù)發(fā)展需要，進行復審，并視項目需求的輕、重、緩、急程度進行排序，建立項目備選庫。各項目預算工作組在項目確立后，需組織有關專家對所申報項目進行詳細論證，大型儀器設備及通用設備購置，由儀器設備管理委員會組織論證。學校預決算委員會根據(jù)市教委批準的項目預算額度，根據(jù)專家意見確定項目預算上報方案，報校黨委常委會批準。由財務處向市教委申報。經(jīng)北京市教委和北京市財政局的評審后，確定預算項目經(jīng)費申報金額。市教委項目預算經(jīng)市財政批復后，財務處將根據(jù)預算批復，向?qū)W校預算委員會匯報，并將批復項目以書面形式通知各專業(yè)項目預算組及項目負責人。項目預算下達后，由相關項目預算工作組、項目負責人組織實施。

（五）Y大學預算執(zhí)行現(xiàn)狀

Y大學預算執(zhí)行嚴格遵循相關預算經(jīng)費管理辦法和會計核算制度，要求各單位按照批復后的預算制定用款計劃，合理安排收支。Y大學采用項目管理方式，不同類別的資金都分別有相應的管理辦法，項目預算資金管理堅持專款專用的原則。項目負責人執(zhí)行項目時，根據(jù)項目經(jīng)費管理辦法執(zhí)行。

財務報銷實行項目經(jīng)費卡報銷辦法，經(jīng)費卡發(fā)至項目負責人。在辦理報銷業(yè)務時，經(jīng)辦人、項目負責人要在票據(jù)上簽字，并且還須經(jīng)項目負責人所屬部門領導簽批（執(zhí)行政府采購項目內(nèi)容的由負責執(zhí)行的職能部處按規(guī)定簽字報銷），各項支出要嚴格執(zhí)行相關規(guī)章制度。同時，Y大學建立了財務預算分析制度，要求在每個月末編制預算執(zhí)行進度情況表，并且在第二季度、第三季度和年終對學校整體預算執(zhí)行情況進行分析，并出具財務分析報告，同時將預算執(zhí)行情況和分析報告定期通報給各單位。

（六）Y大學績效評價現(xiàn)狀

北京市屬高校績效評價工作已成為日常性工作之一，Y大學績效評價主要分為上級績效評價和校內(nèi)績效評價。上級績效評價主要是根據(jù)市教委績效評價通知，制定學校的項目支出績效評價工作方案，根據(jù)工作方案配合上級部門，準備考評材料。校內(nèi)績效評價則需要編制校內(nèi)項目績效考評工作的通知，制定校內(nèi)績效考評工作方案。參照上級績效考評指標體系，由學校聘請相關專家進行績效評價。績效評價結(jié)果是學校以后年度編制預算和安排資金的重要依據(jù)。

二、Y大學財務管理工作存在的問題

目前，Y大學的財務管理工作取得了較好的成績，但是不可否認，同時還存在著一些問題。

（一）Y大學財務管理體制方面問題分析

近年來，Y大學教育事業(yè)迅猛發(fā)展，專業(yè)設置不斷增多、校園建設項目增多、教育經(jīng)費也隨之大幅度增加，這就使得財務管理的內(nèi)容變得更加豐富，客觀上要求學校改善財務管理。Y大學財務工作基本上由財務處全部承擔，二級單位財務機構(gòu)不健全，缺乏專業(yè)財務人員，各部門從自己部門角度出發(fā)，希望從學校爭取更多的經(jīng)費，很少考慮資金使用的效益，影響了學校財務整體理財積極性的發(fā)揮和財務管理效益的提升。

（二）Y大學預算編制方面問題分析

1.預算編制內(nèi)容不完整

高校預算編制的內(nèi)容應當囊括學校全年的總收支，但市屬高校編制預算還是側(cè)重于財政性資金，如科研經(jīng)費預算雖然納入年度預算中，但非常粗略、不精細。由于受一些客觀因素的制約，科研經(jīng)費預算編制在很大程度上存在不確定性。如何將科研經(jīng)費預算納入學校年度預算中，是市屬高校均面臨的一個

難題。

2.預算編制方法有待改善

Y大學在編制校內(nèi)預算時，采用增量預算法編制預算。這種方法簡單明了、容易操作，但是過分依賴往年的預算數(shù)據(jù)，實際上等于承認了上年的預算收支情況是合理的，忽視了上年收支的不合理之處。造成預算分配數(shù)和實際需求數(shù)之間差距大，降低了資金的使用效益。會造成隨意使用和浪費預算資金的現(xiàn)象，學校發(fā)展也會因此而受到阻礙。

3.預算編制工具有待提高

在編制預算時，報財政的部門預算有專門的系統(tǒng)，但是校內(nèi)預算的編制沒有專門的系統(tǒng)，缺失軟件環(huán)境的支持。也就是說，校內(nèi)預算編制全部要靠人工制作表格，進行分析計算，財務處的工作量過于繁重。

校內(nèi)各個部門在報送預算時，使用EXCEL表格，格式非常簡單。由于反復修改，可能導致上報的預算數(shù)據(jù)版本錯誤。而且沒有專門的系統(tǒng)對其報送的預算細目進行歸集、審核，造成了各部門報送的表格五花八門，加大了財務處匯總預算的工作量。

（三）Y大學預算執(zhí)行方面問題分析

1.項目經(jīng)費預算執(zhí)行進度緩慢，結(jié)余資金龐大

這是一個老生常談的問題，也是市屬高校均面臨的一個難題。Y大學每年的基本經(jīng)費支出范圍相對比較寬松，支出進度還比較理想。但是項目經(jīng)費專款專用，每類項目都有專門的管理辦法，而且支出明細在申報預算時已經(jīng)確定，并且非常詳細，執(zhí)行過程中不可隨意更改預算，這就使得一些項目預算支出比較困難，形成較大的結(jié)余資金。

財政部門要求每個項目的支出明細細化到每個設備、每個出差地點、每個實驗耗材等，預算是前一年10月份上報，到當年執(zhí)行時如有變化的話，則該預算就很難支出。

2.會議費、培訓費控制流于形式

近年來，市屬高校嚴格控制“三公經(jīng)費”及會議費、培訓費、差旅費、印刷費。在申報預算時，就要求將這“七項”費用單獨填報，尤其是會議費和培訓費，每年年初還需要上報全年度的會議、培訓計劃表，內(nèi)容涉及會議及培訓召開理由、主要內(nèi)容、參加對象、參加人數(shù)、工作人員數(shù)、時間（年月）、地點等。并且在年度終了，還要上報全年度的會議、培訓執(zhí)行情況表，內(nèi)容與計劃表的內(nèi)容一樣，但是其中有任何一項有變動，均需要通過校長辦公會審批。

會議費、培訓費都有額度控制，并且還要政府采購，再上報計劃表及執(zhí)行情況表就重復勞動，加大了項目負責人及財務處的工作量。而且計劃表內(nèi)容過于細化，參加人數(shù)、時間（年月）、地點很難在前一年就做的很精確，執(zhí)行和計劃肯定會有差異，上級部門要求只有與計劃不一致必須經(jīng)過校長辦公會審批，這就導致高校不斷追加會議、培訓計劃，執(zhí)行情況年底上報經(jīng)校長辦公會審批。全年度的會議、培訓非常多，校領導不會仔細審批每個會議、培訓，使得該項工作流于形式。

3.開支范圍不合理，高校自主權(quán)降低

每年的部門預算中，項目經(jīng)費所占比例較大，市財政部門對項目經(jīng)費進行了分類，對每類項目經(jīng)費都出臺了相關的經(jīng)費管理辦法，辦法中對項目開支范圍做了詳細的規(guī)定。但是有些開支范圍并不合理，但高校并沒有自主權(quán)，導致高校想做的事情做不了，造成經(jīng)費浪費現(xiàn)象。

如根據(jù)《北京市市級黨政機關事業(yè)單位會議費管理辦法》，誰辦會誰掏錢，因此規(guī)定外出參加會議不可以報銷會議注冊費。但在實際工作中，很多外地舉辦的會議是收取會議注冊費的。

4.掛賬現(xiàn)象嚴重

設備購置金額較大，又存在驗收期，還有一些進口設備采購周期更長，因此Y大學每年的掛賬金額都比較多。

（四）Y大學預算績效評價方面問題分析

在對項目進行績效評價時，預期目標定的偏低，一個實驗室的成果重復用于很多個項目，結(jié)果很多項目都超額完成任務，評價成績很高，皆大歡喜。

目前，上級部門提倡績效跟蹤，每個季度都要求高校報送重點項目的績效跟蹤表，但學校的產(chǎn)出是綜合的，有的成果不是一個項目的結(jié)果，有的結(jié)果又不容易按照數(shù)量經(jīng)濟的辦法衡量，績效不是立竿見影的，績效跟蹤工作也流于形式。

三、關于改進Y大學財務工作的若干思考

針對以上Y大學存在的問題，筆者結(jié)合自己的工作經(jīng)驗，提出一些改進財務工作的建議，希望對市屬高校有一定的借鑒意義。

（一）改進和完善財務管理體制，提高二級單位的財務工作水平

定期組織培訓，使得二級單位的預算管理人員趨向?qū)I(yè)化，調(diào)動二級單位自主理財?shù)姆e極性。同時，積極地向項目負責人宣講最新的財政政策、經(jīng)費管理辦法等，使得項目負責人對項目開支有著清楚的了解。

（二）改進預算編制工作

1.將所有收入都納入到預算編制中，并盡可能地精細化，可設立課題專門研究科研經(jīng)費預算管理問題，并向其他兄弟院校取經(jīng)，爭取實現(xiàn)科研經(jīng)費預算的科學化、精細化。

2.嘗試多種預算編制方法

編制校內(nèi)預算時，在現(xiàn)有的增量預算法基礎上，可嘗試多種不同的預算編制方法，如彈性預算法、滾動預算法、或者多種預算編制方法結(jié)合等。如行政機關部門每年的辦公經(jīng)費差不多，可采取增量預算法；科研部門可根據(jù)科學研究的需求，采取彈性預算法；可選取一些部門作為試點，采取滾動預算法。

3.開發(fā)校內(nèi)預算編制軟件

目前，許多高校越來越多的采用財務軟件編制預算，這種方式可以通過信息的輸入和財務關系，使得輸出的信息滿足高校的特定需要。因此，根據(jù)預算編制的流程，通過設計預算管理系統(tǒng)預算編制功能模塊，可以有效減少工作人員的工作量，提高工作效率。預算管理人員可以通過該模塊收集各個單位的詳細數(shù)據(jù)和信息，為預算編制提供數(shù)據(jù)

基礎。

（三）加大高校自主權(quán)，加快執(zhí)行進度

教育主管部門以及財政部門應減少行政干預，對管理辦法中沒有規(guī)定的一些合理支出應予以支持。有些項目支出明細可以適當粗略一些，加大高校的科研自主權(quán)。摒棄一些流于形式的工作，將財務人員從繁瑣的報表工作中解放出來，做更多更有意義的事情。

高校應執(zhí)行各類項目管理辦法，通過職能部門分類管理項目，做好負責人的管理培訓，使項目負責人對預算編制更精準、支出更合理規(guī)范。財務處應設置專門崗位負責往來掛賬的催報工作，減少掛賬額度，加快預算執(zhí)行進度。

（四）完善校內(nèi)績效考評

在申報預算時，績效目標設置應符合客觀實際，不能設置過高或者過低。學校應在上級績效評價指標體系基礎上，設立適合自己學校的績效評價指標體系。績效評價不能僅僅局限于項目經(jīng)費，應將基本經(jīng)費、科研經(jīng)費等資金也納入到校內(nèi)績效考評范圍內(nèi)。

四、結(jié)語

隨著教育經(jīng)費的增長，如何管好用好這些資金，提高高校的經(jīng)營效率和管理水平成為高校面臨的一大難題。進一步完善高校財務管理工作有利于改善高校內(nèi)部管理、提高資金使用效益、實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和高校的可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：首都師范大學財務處）