武侯區(qū)行政審批局設(shè)立的合理性分析

摘要：武侯區(qū)行政審批局的設(shè)立有利于充分整合行政審批職能，提高行政審批效率。由于職能的單一化有助于行政審批活動的完善、規(guī)范與創(chuàng)新并有助于審批的依法進行。但其設(shè)置與現(xiàn)有的法律制度還存在一定程度的沖突，如與有關(guān)對行政許可人從事行政許可事項監(jiān)督及行政復(fù)議方面法律規(guī)范的沖突。行政審批局的設(shè)立雖然有其合理性，但這種合理性應(yīng)當建立在合法性的基礎(chǔ)之上，若沒有法律依據(jù)作為根基，則其在運行過程中很可能與現(xiàn)有的法律制度向違背。

關(guān)鍵詞：行政審批；行政許可；行政審批整合模式；行政審批分散模式

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2016）14-0068-02

作者簡介：楊奉明（1991-），男，漢族，江西贛州人，四川大學(xué)2014級法律碩士，研究方向：行政法。

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<武侯區(qū)人民政府機構(gòu)改革方案>的通知》、《關(guān)于<武侯區(qū)人民政府機構(gòu)改革方案>的實施意見》，成都市武侯區(qū)設(shè)立武侯區(qū)行政審批局，為武侯區(qū)政府工作部門。在武侯區(qū)行政審批局設(shè)立的同時，將武侯區(qū)政府22個工作部門承擔(dān)的主要行政審批職能劃入了該局。在該局設(shè)立之前，這些劃入的審批職能由原單位通過武侯區(qū)政務(wù)中心這一政府對外機構(gòu)集中辦理，涉及的各項行政審批職能由各自所屬的區(qū)政府部門行使，為了貫徹行政效率原則，通過區(qū)政府設(shè)立的政務(wù)中心這一機構(gòu)集中對外辦理，在這一狀態(tài)下行政審批職能由各自所屬區(qū)政府工作部門承擔(dān)。在作出行政審批這一具體行政行為時，行政主體為承擔(dān)這一職能的區(qū)政府工作部門，而不是政務(wù)中心。區(qū)政府工作部門對行政審批行為負相應(yīng)的法律責(zé)任。在武侯區(qū)行政審批局設(shè)立之后，原先由其它政府部門行使的審批職能開始劃入該局。根據(jù)有關(guān)文件的規(guī)定，審批局屬于武侯區(qū)政府工作部門，其法律地位不同于區(qū)政務(wù)中心只是一個區(qū)政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)，而是行政主體。行政審批局具備行政主體資格和承擔(dān)行政審批職能。因此，其作出的行政審批行為具有獨立的法律效果，行政審批局應(yīng)當對其作出的行政審批行為以其自身名義負責(zé)，而不是由原承擔(dān)該審批職能的政府工作部門負責(zé)。以下將通過行政審批局對行政管理活動的影響及行政審批行為在法律上可能涉及各種活動如行政許可的受理與審查、行政許可實施的監(jiān)督、行政復(fù)議等來分析行政審批局設(shè)立的合理與不合理兩方面。

一、行政審批局設(shè)立的合理性分析

（一）充分整合政府職能、提高行政審批效率

無論是從行政機關(guān)及時辦理行政審批的角度還是從方便相對人申請行政許可的角度來看，行政審批職能整合模式的效果都要優(yōu)于職能分散模式，尤其是那些涉及到需要多個不同的部門一并進行審批的事項。不同的部門屬于平行的主體，各自職能差異性較大，實際當中缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機構(gòu)。當相對人申請審批的事項需要多個不同的行政主體一并審查時不僅會因為各行政主體之間缺乏協(xié)調(diào)而拉長審批時間降低行政效率，同時對相對人來說也是一個耗時耗力的過程。而將分散于各部門的行政審批職能整合行使后明顯可以改善這一情形，有利于提高行政審批效率與節(jié)省相對人成本支出。

（二）有利于行政審批相關(guān)活動的規(guī)范、完善與創(chuàng)新

在武侯區(qū)行政審批局設(shè)立之前，行政審批承擔(dān)的審批職能由不同的政府工作部門行使。雖然行政審批職能分散于各個不同的工作部門，但并不能否定對不同事項的行政審批行為具有共性。這點法律與學(xué)理上很明顯可以看出。我國行政許可法與行政法學(xué)理上的“行政許可”概念已將行政審批歸類為一類較為重要的具體行政行為，從這兩方面就足以說明行政審批行為是一類有固定特性的行政行為，不管涉及的審批事項如何。基于不同的行政審批行為具備相同的共性這一點來分析行政審批職能分散模式與行政審批職能整合模式可以發(fā)現(xiàn)，職權(quán)整合模式更有利于行政審批相關(guān)活動的規(guī)范、完善與創(chuàng)新。由于大部分行政審批職能整合至行政審批局，因此在該局行使各項行政審批職能時能夠更好的總結(jié)出涉及不同事項的行政審批共同存在的問題，并區(qū)分出該問題是否突出與是否有必要改進。如需改進也能夠從宏觀的角度來制定適用涉及所有事行政審批的方法。而在審批職能分散模式中這種總結(jié)問題與制定解決辦法的方法則很難被運用。因為各個部門都承擔(dān)行政審批職能，但都只承擔(dān)一小部分審批職能。各部門只負責(zé)與本部門有關(guān)事項的審批活動，著眼點也是從本部門職責(zé)出發(fā)，因此很難和其它部門的審批行為相比較。即使其在事后的總結(jié)中找出了本部門的審批活動存在的問題也可能只是局限于其部門存在，并不是所有行政審批活動所共同具有的。在這樣的背景下就很難發(fā)現(xiàn)不同的行政審批活動共同面臨的問題，更不要提制定解決辦法完善行政審批活動了。

行政審批是一類行政行為，如果能夠總結(jié)出各項行政審批行為所共同存在的問題并提出解決方案，對行政機關(guān)的行政審批工作來說就可以起到不斷規(guī)范、完善甚至創(chuàng)新的作用。從更高層面上來說，如果這種規(guī)范、完善、創(chuàng)新的舉措具備足夠合理性的話，甚至有可能為法律的制定修改提供一定的參考。很明顯，在這一方面行政審批職能整合模式的優(yōu)勢要強于行政審批分散模式。

二、行政審批局設(shè)立存在的問題

（一）違背關(guān)于對被許可人實施許可活動監(jiān)督的立法目的

《中華人民共和國行政許可法》第六章規(guī)定了行政機關(guān)對相對人從事被許可事項進行監(jiān)督的責(zé)任。但到底該由何種機關(guān)來實施監(jiān)督行為在行政許可法中并未具體規(guī)定。學(xué)理上學(xué)者有不同意見。有的學(xué)者認為履行監(jiān)督職責(zé)的行政機關(guān)應(yīng)當是行政許可實施機關(guān)，也有學(xué)者認為履行監(jiān)督職責(zé)的行政機關(guān)既可以是行政許可實施機關(guān)也可以是其他非頒發(fā)許可證但依法享有監(jiān)督權(quán)的行政主體，如頒發(fā)許可證機關(guān)的上級行政機關(guān)。結(jié)合學(xué)者的觀點與行政許可法制定時行政機關(guān)權(quán)力配置狀況來看，可以得出的一個結(jié)論是，履行監(jiān)督職責(zé)的行政機關(guān)是集許可權(quán)與監(jiān)督權(quán)于一體的。對于主張監(jiān)督機關(guān)應(yīng)是許可實施機關(guān)的學(xué)者來說這一結(jié)論是不言而喻的。而對于主張監(jiān)督機關(guān)也可以是許可實施機關(guān)以外機關(guān)的學(xué)者來說，這一結(jié)論也站得住腳。他們考慮到上級機關(guān)對下級機關(guān)具有領(lǐng)導(dǎo)職能，理所當然對下級機關(guān)實施的許可行為也有介入的權(quán)力。而上級機關(guān)與下級機關(guān)同屬于一個系統(tǒng)，從廣義上來看許可實施權(quán)于監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一于該系統(tǒng)內(nèi)。因此，履行監(jiān)督職責(zé)的行政機關(guān)集許可權(quán)與監(jiān)督權(quán)于一體這一結(jié)論也就沒有超出這個系統(tǒng)范圍。至于權(quán)力配置的狀況更能支撐一結(jié)論，我國行政機關(guān)的設(shè)立是為了管理社會上某一方面的事務(wù)，通常涉及該方面事務(wù)的所有管理活動都由某一機關(guān)全權(quán)管轄，包括涉及該方面事務(wù)的行政許可、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強制等。而這樣一種權(quán)力配置狀況也是行政許可法在設(shè)立時加以考慮的現(xiàn)實情形。

行政審批局是武侯區(qū)依據(jù)中央“大部門體制”和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離的改革思路設(shè)立的，也就是說行政審批局只承擔(dān)從整體權(quán)力中分離出來的審批權(quán)，至于監(jiān)督權(quán)則由其他機關(guān)行使。從武侯區(qū)行政審批局局長謝存亮對該局的介紹也能明確這一點。其表示，職能劃轉(zhuǎn)后，由行政審批局集中行使行政審批權(quán)，原職能部門主要承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督和管理職能。從這一點來看，對被許可人實施許可活動的監(jiān)督在審批職權(quán)整合模式和審批職權(quán)分散模式中就有很大區(qū)別。審批職能分散模式中，行政審批權(quán)與行政監(jiān)督、管理職權(quán)統(tǒng)一于同一部門中，這種模式也是行政許可法在規(guī)定監(jiān)督檢查這一章是考慮的現(xiàn)實情形。在審批職能整合模式中，行政審批權(quán)于監(jiān)督權(quán)相分離。從法律制度層面來分析，這一模式不符合立法所考慮的現(xiàn)實狀況，如果與立法時的現(xiàn)實基礎(chǔ)相違背就很難保證法律在這一制度的運行中實現(xiàn)其立法目的。

（二）不利于行政復(fù)議的公正進行

行政審批即行政許可，是一類具體行政行為。行政相對人對行政機關(guān)作出的行政許可不服的可以申請行政復(fù)議。行政復(fù)議法第十二條規(guī)定：“第十二條對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議。對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)和國家安全機關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復(fù)議”。有關(guān)文件將武侯區(qū)行政審批局定性為武侯區(qū)政府工作部門，再根據(jù)行政復(fù)議法第十二條的相關(guān)規(guī)定，相對人對武侯區(qū)行政審批局的審批行為不服的可以向武侯區(qū)政府或上一級主管部門申請行政復(fù)議，但由于實際當中武侯區(qū)行政審批局并沒有上一級主管部門，因此相對人不服時只能向武侯區(qū)政府申請行政復(fù)議。在武侯區(qū)行政審批局設(shè)立之前，該局承擔(dān)的審批職能還是由22個區(qū)政府工作部門行使。對這些審批行為不服的相對人除了可以向武侯區(qū)政府申請復(fù)議外還可以向有關(guān)部門的上一級主管部門申請復(fù)議，而這22個工作部門都有上級主管部門。當武侯區(qū)行政審批局設(shè)立后，根據(jù)行政復(fù)議的規(guī)定，申請行政復(fù)議的路徑只有向區(qū)政府申請這一條。這種變化不單單是途徑減少的問題，更嚴重的是將影響到行政復(fù)議結(jié)果的公正性。行政復(fù)議是由行政機關(guān)解決行政主體與行政相對人之間爭議的機制，行政機關(guān)的復(fù)議決定帶有裁判的性質(zhì)，這就要求復(fù)議應(yīng)當公正。之所以法律規(guī)定政府工作部門的上級主管部門也可作為行政復(fù)議決定機關(guān)不僅因為上級部門是下行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，更主要的原因是上級機關(guān)與下級機關(guān)同屬于一個系統(tǒng)當中，上級機關(guān)熟悉下級機關(guān)的業(yè)務(wù)，更能夠公正的判斷下級機關(guān)的行為是否合法及合理。而人們政府作為行政復(fù)議機關(guān)只是因為其是工作部門的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。這樣一比較可以發(fā)現(xiàn)，在其他條件都一致的情況下，熟悉下級機關(guān)業(yè)務(wù)的上級主管機關(guān)要更適合行政機關(guān)所屬的人民政府作為處理行政爭議的裁判機關(guān)。再回到武侯區(qū)行政審批局的例子來看，22個區(qū)政府的行政審批職能劃轉(zhuǎn)到了行政審批局，對這些行政審批活動不服的相對人要想申請行政復(fù)議只能向區(qū)政府申請，也就是說如果這些行政審批活動產(chǎn)生爭議而引起行政復(fù)議都將流入?yún)^(qū)政府。如果要求這些復(fù)議能夠公正的處理那就要求區(qū)政府對所行政審批局所承擔(dān)審批事項涉及的法律法規(guī)有一定程度的了解。但受理行政復(fù)議只是區(qū)政府職能的一部分，不管其再怎么強化相關(guān)事務(wù)的業(yè)務(wù)能力也必定沒有政府部門的上級主管部門專業(yè)。因此這樣一種現(xiàn)狀就注定了區(qū)政府在作為行政復(fù)議機關(guān)時做出的判決會相對不公。

雖然行政審批局的設(shè)立有利于行政管理活動的開展，但這種合理性應(yīng)當建立在合法的基礎(chǔ)上，若其設(shè)立沒有足夠的法律依據(jù)，那其在運行過程中就有可能與相關(guān)法律制度向違背。

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