論礦業(yè)權與礦產(chǎn)資源所有權的關系

摘要：法定礦產(chǎn)資源所有權歸國家所有，但是以此為基礎的礦業(yè)權屬性在理論層面得不到合理解釋，在實踐中，市場優(yōu)化配置資源的基礎作用受到公權力的過度干擾。本文，筆者在分析現(xiàn)有礦業(yè)權屬性之爭后總結(jié)出礦業(yè)權與礦產(chǎn)資源所有權的關系，認為礦業(yè)權包含礦產(chǎn)資源所有權符合實踐需求，對于《礦產(chǎn)資源法》修訂具有新的意義。

關鍵詞：礦業(yè)權；礦產(chǎn)資源所有權；礦產(chǎn)資源；《礦產(chǎn)資源法》

中圖分類號：D922.62 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2016）14-0090-02

作者簡介：吳麗婷（1992-），女，漢族，山西陽泉人，甘肅政法學院，法學碩士在讀，研究方向：法理學。

礦產(chǎn)資源是“一般天然存在的自然物”且“在一定時間條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價值提高人類當前和未來福利”。基于礦產(chǎn)資源的無主性和有用性，避免“公地的悲劇”，國家在宏觀層面保證礦產(chǎn)資源領域秩序井然，資源有效利用，保障公共利益，并主持立法將相關權利法定。筆者認為必須首先厘清作為礦產(chǎn)資源相關權利基礎的礦產(chǎn)資源所有權與礦業(yè)權的關系，進而才能引導其他相關法律的修訂、政府對于礦產(chǎn)行業(yè)的管理以及市場優(yōu)化配置資源的基礎作用得以更好地發(fā)揮。

一、法定礦產(chǎn)資源所有權概述

《礦產(chǎn)資源法》第三條和《物權法》第四十六條明確了礦產(chǎn)資源的所有權歸國家享有。《民法通則》第七十九條規(guī)定，“所有人不明的埋藏物、隱藏物，歸國家所有。”更加確保未被列入礦產(chǎn)資源時待開發(fā)研究的不明物的國家所有性。《憲法》第九條規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山林、草原、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”由此可見，《憲法》作為我國的根本大法明確了礦產(chǎn)資源所有權最終歸全民所有，國家作為形式上的權利代理人，代理公民行使權利。

二、現(xiàn)行法律框架下的礦業(yè)權內(nèi)容及其屬性

1986年《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定了探礦權和采礦權：在法律規(guī)定許可的范圍內(nèi)對礦產(chǎn)資源行使占有、使用、收益和對礦產(chǎn)資源信息和礦產(chǎn)品處分的權利。礦業(yè)權，于2000年國土資源部《礦業(yè)權出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》首次提出，第三條規(guī)定：“探礦權、采礦權為財產(chǎn)權，統(tǒng)稱為礦業(yè)權，適用于不動產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則。”故，礦業(yè)權包含了探礦權和采礦權。除了以上規(guī)定礦業(yè)權內(nèi)容之外，學界對礦業(yè)權屬性爭論不休。主要分為以下幾種：

（一）礦業(yè)權債權說：學者認為國家和礦業(yè)權人是礦產(chǎn)資源開發(fā)合同的雙方當事人，其中，國家為債權人，礦業(yè)權人為債務人：探采礦產(chǎn)資源給付債權人相應對價——資源稅費和補償費。

（二）礦業(yè)權物權說：第一，礦產(chǎn)資源是否可以稱之為“物”？礦業(yè)權的客體僅是物還是包含了行為？對這兩問題的不同回答出現(xiàn)了礦業(yè)權物權和準物權的不同學說。“物”本具有特定性、確定性、可控性，但是，隨著科技進步，人類可控領域不斷擴張，“物”不再是簡單追求客觀存在性，只要具有法律上的可支配性、排他性便可成為“物”——權利的指向?qū)ο蟆Ｒ蚨V產(chǎn)資源上設定物權得到普遍認同。第二，礦業(yè)權用益物權由《物權法》用益物權一編規(guī)定，但是同樣遭到學界質(zhì)疑。第三，礦業(yè)權用益物權的否定——特許物權：由于單純的用益物權不涉及行政權力的審批，因而“特許”表明礦產(chǎn)資源區(qū)別于其他“物”。

（三）礦業(yè)權復合權說：礦業(yè)權是探礦權和采礦權的總稱，但是學界認為，不應當將兩項權利合二為一討論。探礦權除了物權說外，還有知識產(chǎn)權說、債權和行政權混合性質(zhì)說。采礦權有自物權說、他物權說。因而，礦業(yè)權不是單純的一種屬性。

（四）礦業(yè)權經(jīng)濟法權利說：礦業(yè)權是一種財產(chǎn)權，是礦業(yè)權人對礦產(chǎn)資源自行開發(fā)和利用的權利，這種觀點認為，國家出讓礦產(chǎn)資源，公民對國家出讓的礦產(chǎn)資源支付相應對價的價款，從而公民獲取了礦產(chǎn)資源探采權——礦業(yè)權，屬公民的私人財產(chǎn)權利，并且得到《憲法》確認保護。

總結(jié)針對礦業(yè)權屬性的不同觀點，不難發(fā)現(xiàn)所有的爭論都在圍繞著公與私的問題進行。其中，問題的癥結(jié)在于“公”緣起于礦產(chǎn)資源所有人是國家，而“私”同樣包含了國家私權主體身份。

三、礦業(yè)權與礦產(chǎn)資源所有權的關系

（一）礦業(yè)權與礦產(chǎn)資源所有權關系概述

不同的礦業(yè)權法律屬性觀點對礦業(yè)權與礦產(chǎn)資源所有權的關系認識也不盡相同：第一，二者之間是派生關系，礦業(yè)權是礦產(chǎn)資源所有權派生，礦產(chǎn)資源所有權是礦業(yè)權的基礎，主要代表學說是礦業(yè)權用益物權說；第二，二者是包含關系，礦業(yè)權包含礦產(chǎn)資源所有權，這一點觀點主要是從《憲法》第九條的分歧中得來的：認為國家所有是抽象的權利，其實質(zhì)內(nèi)涵并不在于確定財產(chǎn)的所有者，僅僅是對”作為生產(chǎn)資料或生存條件的‘財產(chǎn)，或?qū)嬅裆兄卮笥绊懙慕?jīng)濟力量“確立“國家財產(chǎn)制”[1]；第三，礦業(yè)經(jīng)法權利說認為二者是獨立關系，礦業(yè)權獨立于礦產(chǎn)資源所有權，礦業(yè)權是采礦權人和探礦權人的私權，早期的礦業(yè)權債權說大致也可歸于此類。

（二）對礦業(yè)權與礦產(chǎn)資源所有權的派生關系和獨立關系的分析

礦產(chǎn)資源所有權派生礦業(yè)權的關系與礦業(yè)權獨立于礦產(chǎn)資源所有權，二者是相互矛盾的一組關系，學界分別對其展開了詳細的論述。主張獨立關系說學者認為：礦業(yè)權人支付給礦產(chǎn)資源所有人使用礦產(chǎn)資源價值的價款，從而在雙方意愿一致的情況下確定了礦業(yè)權人的礦業(yè)權，礦產(chǎn)資源所有人讓渡礦產(chǎn)資源所有權于探采人，因而不再擁有礦產(chǎn)資源的所有權。并且，獨立關系說認為派生關系說的法理內(nèi)容不符合實際：第一，采礦權人可以對礦產(chǎn)品行使處分權能并且無需經(jīng)過礦產(chǎn)所有人的同意，是一種自物權利的行使；第二，探礦權人對于探礦所形成的礦產(chǎn)資源信息報告可以有條件地轉(zhuǎn)讓于他人，處分探礦所得的礦產(chǎn)品；這些均不符合派生關系的用益物權學說。

相反，派生關系說認為礦業(yè)權獨立于礦產(chǎn)資源所有權是不可能的：國家擁有礦產(chǎn)資源所有權，同時《礦產(chǎn)資源法》禁止通過倒賣礦產(chǎn)資源探礦權和采礦權牟利。因而，礦業(yè)權是礦產(chǎn)資源所有權派生出的礦產(chǎn)資源使用權，礦業(yè)權的取得必須經(jīng)過法定的行政程序，非經(jīng)法定程序和條件不得任意轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權。

二者之所以在同一問題上出現(xiàn)不同的認識在于：第一，獨立關系學說認為在探采權人獲得礦業(yè)權后國家參與礦產(chǎn)資源行業(yè)的職能僅有政府宏觀層面的監(jiān)管行業(yè)秩序的職能，已然不再以所有人的身份介入；第二，派生關系學說潛在地認為國家是礦產(chǎn)資源所有人，國家的私權主體和公權身份都要參與到礦產(chǎn)資源行業(yè)的監(jiān)管當中，而且這種身份是不可能被擺脫的。

（三）礦業(yè)權包含礦產(chǎn)資源所有權關系分析

經(jīng)《憲法》《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，礦產(chǎn)資源所有權歸國家享有；《物權法》規(guī)定探礦權和采礦權，礦業(yè)權是探礦權和采礦權的總稱。如此而言，私權如何包含公權？有學者認為，《憲法》規(guī)定的礦產(chǎn)資源國家所有權僅是確定國家所有制形式，而非真正民法意義上的公民基本權利，國家所有是制度層面的保障，“全民所有”才是實質(zhì)內(nèi)容，如此而言，礦產(chǎn)資源所有權是私權，由于礦產(chǎn)資源的公益性、公共性且分布廣、難確定，國家代理全體公民行使權利。因此，公民的礦業(yè)權是包含基礎礦產(chǎn)資源所有權的對礦產(chǎn)資源占有、使用、收益和處分的權能。

除此之外，也有學者將礦產(chǎn)資源所有權分為憲法意義上的礦產(chǎn)資源所有權和民法意義上的礦產(chǎn)資源所有權，憲法意義上的礦產(chǎn)資源所有權是基于國家主權而言的，其客體是國家領土范圍內(nèi)的所有礦產(chǎn)資源，不區(qū)分探明與否。民法意義上的礦產(chǎn)資源所有權是私權領域的平等主體占有、使用、收益和處分的權能，其客體是具有現(xiàn)實利益的礦產(chǎn)資源，不同的礦種不同主體擁有所有權。

反對二者具有包含關系的學者認為：“按照《礦產(chǎn)資源法》的設計，礦產(chǎn)資源所有權和礦業(yè)權為各自獨立且并存的權利，并非包含關系；在我國，礦產(chǎn)資源所有權歸國家所有，不得轉(zhuǎn)讓，而礦業(yè)權由國家以外的主體享有，可以有條件地轉(zhuǎn)讓；礦業(yè)權是通過一定的權利出讓方式產(chǎn)生的。”[2]

筆者認為，礦產(chǎn)資源所有權確定國家所有制和將國家所有權分為不同的層面解釋，國家作為名義上的礦產(chǎn)資源所有人其擔當“私權”角色的主要職責在于把控礦產(chǎn)資源出讓的安全性、合理性、合法性、公平性，而這恰恰也是政府公權身份保障公民私權得以更好實現(xiàn)的第一道關卡，也是最重要的關卡。因而，礦產(chǎn)資源所有權是包含在礦業(yè)權內(nèi)的私權，國家從始至終不應有私權主體身份。

四、基于理論上對礦產(chǎn)資源所有權與礦業(yè)權認識錯誤，提出幾些拙建

一直以來國家（政府）對自身礦產(chǎn)資源所有人地位與職責認識錯誤引發(fā)了法理層面的不解以及礦業(yè)及其產(chǎn)品在交易過程的諸多限制，阻擾了市場優(yōu)化配置資源的效果：產(chǎn)能過剩、資源利用率低、價格與價值不相符等難題接踵而至，且盤活礦業(yè)市場用時久。

礦產(chǎn)資源的生態(tài)性與利用性、從屬性和獨立性的矛盾又為其平添了制度性和強制性的特色。礦產(chǎn)資源法律調(diào)整的法律關系中，國家干預私權關系顯然超越了國家監(jiān)管職能范圍。黃錫生教授認為解決礦產(chǎn)資源決物權制度首要問題在于“首先將具有濃厚公權力色彩的自然資源所有權進行私法改造。”礦產(chǎn)資源是典型的自然資源，礦業(yè)權物權制度的完善對于《礦產(chǎn)資源法》修訂工作具有重要意義。《礦產(chǎn)資源法》的立法目的主要在兩方面：一方面是保證公民礦業(yè)權的實現(xiàn)；另一方面是維護礦產(chǎn)資源行業(yè)秩序。鑒于此，筆者認為《礦產(chǎn)資源法》的修訂應注意以下幾個方面：

（一）保障公民的礦業(yè)權，據(jù)《憲法》規(guī)定礦產(chǎn)資源所有權歸國家即全民所有，礦業(yè)權應當法定化，以法律形式保障公民的合法權益。并且在《民法典》修訂之際確定礦業(yè)權是公民的包含所有權的完整權利而不僅僅只是用益物權。

（二）轉(zhuǎn)變國家礦產(chǎn)資源所有權人的地位以代理人取而代之，避免公權主體和私權身份合二為一，若“地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門既是權利處分的當事人又是執(zhí)行權力行為的監(jiān)督者，并且在采礦權轉(zhuǎn)移中，將兩種不同性質(zhì)的行為合二為一。表面上看，這種合一的方式很有效率，而實際上并不能保證兩種行為的質(zhì)量。很明顯，這樣是違背自然正義的基本要求的——任何人不能成為自己案件的法官。”[3]所以，《礦產(chǎn)資源法》修改時應當將國家“監(jiān)管人”和“代理人”的身份通過法律加以區(qū)分。國家監(jiān)管機構與代理礦產(chǎn)資源出讓的部門分置，確保礦業(yè)權的實現(xiàn)，監(jiān)督礦業(yè)權的合理合法行使。

（三）按照礦產(chǎn)資源的種類、儲量分別征收礦產(chǎn)資源使用補償費，并且提高費用價格。礦產(chǎn)資源的生態(tài)治理，一方面在于礦產(chǎn)資源行業(yè)經(jīng)營者的自覺維護，更重要的在于政府機構的監(jiān)管，經(jīng)營者主要追求的是礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟價值，以利潤為衡量標準。就經(jīng)營者而言追求經(jīng)濟價值的同時兼顧生態(tài)價值或許可以不恰當?shù)亟栌谩安痪哂锌善诖浴泵枋鲋９剩杖≥^高的環(huán)境補償費可以起到生態(tài)保護價值觀引領作用，并且具有足額經(jīng)費維護開采礦產(chǎn)資源后的自然環(huán)境。

礦業(yè)權內(nèi)容的爭執(zhí)一直是學界議論的核心，在此，筆者提出對礦業(yè)權權利內(nèi)容包含所有權在內(nèi)的占有、使用、收益、處分完整權能的論證，希望可以對《礦產(chǎn)資源法》相關法律體系的整合有所裨益。

[參考文獻]

[1]徐祥民.自然資源國家所有權之國家所有制說[J].法學研究，2013（4）：38.

[2]劉衛(wèi)先.對我國礦業(yè)權的反思與重構[J].中州學刊，2012（2）：64.

[3]黃錫生.自然資源物權法律制度研究[M].重慶：重慶大學出版社，2012：184.