集體土地房屋拆遷中公共利益的界定問題

摘要：對公共利益進行界定，能更好地規(guī)范房屋拆遷的行為，也是保護公民的私人財產(chǎn)，維護社會安定團結(jié)的需要。一個清晰明確的公共利益定義和范圍可以有效限制有關(guān)部門的自由裁量權(quán)，使集體土地房屋拆遷向著規(guī)范化、法制化前行。

關(guān)鍵詞：公共利益；集體土地；房屋拆遷

中圖分類號：D922.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2016）14-0198-02

作者簡介：王李（1988-），男，漢族，吉林洮南人，法學(xué)學(xué)士，中共德惠市委黨校，助理講師（初級），研究方向：法學(xué)。

隨著國家城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，對于集體土地的大量的需求，造成大量的集體土地房屋拆遷。而集體土地房屋拆遷問題一直困擾著我們，造成該矛盾的主要原因之一，就是沒有界定清晰明確的公共利益。在此，筆者就集體房屋拆遷中如何界定公共利益，發(fā)表一下認(rèn)識。

一、集體土地房屋拆遷中公共利益沒有清晰的定義

“公共利益”是一個內(nèi)涵和外延比較豐富的一個詞語，具有主觀性和抽象性，雖然很多國家在立法中承認(rèn)公共利益，但缺少清晰明確的定義和范圍。公共利益往往與一個國家的價值取向或者社會環(huán)境有著密切的關(guān)系，公共利益隨著時間或者空間的變化而有不同的內(nèi)涵要求，同時因為政治、文化、經(jīng)濟和歷史背景以及不同的個案背景有不同的解釋，公共利益的界定其本質(zhì)是國家對整個法律秩序起調(diào)控作用的一種手段。集體土地房屋拆遷中公共利益的界定可以借鑒我國在2011年實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，其中條例第八條明確規(guī)定了公共利益的6種情形。雖然該條例的立法目的、調(diào)整的對象是國有土地上房屋的征收，但其對農(nóng)村集體土地的征收也具有一定的借鑒意義。物權(quán)法草案向社會發(fā)布征集意見時，梁彗星教授嘗試采取折衷于概括式和列舉式的一種立法模式界定公共利益的涵義：所謂公共利益，指公路交通、科學(xué)及文化教育事業(yè)、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護及風(fēng)景名勝區(qū)的保護、飲水排水地區(qū)域的保護及公共水源、森林保護事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。但是在物權(quán)法出臺時并沒有對公共利益的范圍和內(nèi)涵給出清晰的界定。從我國立法實踐和立法技術(shù)上采用概括式的方式來界定公共利益，更符合我國現(xiàn)實社會發(fā)展的需要，因為采用列舉式無法列盡公共利益的范圍，難免有遺漏，并且對公共利益的認(rèn)識也沒有上升到一種理性認(rèn)識。而采用概括式，抓住公共利益的特征及基本原則這一條主線，相對來說更容易一些，減少立法上的技術(shù)難度。

二、對于集體土地房屋拆遷中公共利益界定的必要性

目前，伴隨著國家十三五規(guī)劃的開展，行政制度的改革以及服務(wù)型政府建設(shè)，明確公共利益的定義和范圍，有利于政府的自身建設(shè)，同時也能保證法律賦予公民的權(quán)利。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化的快速推進及城鎮(zhèn)率的提高，造成大量的農(nóng)村土地被征用、大量的集體土地房屋需要拆遷，已達到集約利用土地的目的。但在實踐中存在諸多問題，例如“土地財政”問題，政府相關(guān)部門作為土地征收、征用的主體或批準(zhǔn)機關(guān)經(jīng)常會以公共利益需要之名，以損害或剝奪農(nóng)民利益來換取或?qū)崿F(xiàn)政府部門的利益。造成這一問題的原因是我國憲法和法律中對公共利益沒有清晰的界定，同時法律賦予征收主體擁有一種行政自由裁量權(quán)。政府部門出于對自身的考慮，隨意擴大自由裁量權(quán)，導(dǎo)致角色的錯位。這種角色的錯位，政府部門已經(jīng)失去作為公共管理服務(wù)者的本色，而是以公共利益之名來滿足自己的需要。法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)在為了“公共利益”需要的遮掩下，被看似合理、合法的剝奪或者侵犯。在一個法治社會，為了公共權(quán)力的行使可以對私權(quán)利作出少量的限制，但它們絕不會允許吞沒權(quán)利的限制。公共利益作為政府行使征收或征用的理由，政府的權(quán)力也不是無限的，不能將個人權(quán)利完全淹沒在公共利益之中。所以，為了建設(shè)成法治政府，減少或制止違規(guī)違法行為的發(fā)生，切實保障法律賦予公民的合法權(quán)益，限制政府的行政自由裁量權(quán)，必須對公共利益加以清晰的界定。

三、關(guān)于完善集體土地房屋拆遷中對公共利益立法的建議

（一）誰有權(quán)力界定公共利益

公共利益的界定，屬于是國家生活中最根本、最重要的問題，屬于我國憲法和法律規(guī)定的問題，只有國家立法機關(guān)界定的公共利益才具有正當(dāng)性和合法性。然而，由于立法機關(guān)沒有對公共利益予以清晰的界定，在實踐中導(dǎo)致公共利益界定的實際主體變成了行政機關(guān)，而行政機關(guān)又是法律的實施者，是立法機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，這樣就造成了行政機關(guān)具有雙重身份，既是“運動員”，又是運動員的“裁判員”。正是由于行政機關(guān)具有這種雙重身份，在實踐中可以直接以公共利益的名義做出行政征收或征用決定，嚴(yán)重違背了憲法基本精神和法治社會的要求，同時也侵害公民的合法權(quán)益。為了改變公共利益界定不清晰，就需要立法機關(guān)對公共利益進行清晰地界定，防止行政機關(guān)借公共利益之名，侵犯公民合法財產(chǎn)權(quán)，有利于法定的公共利益實現(xiàn)。

（二）界定公共利益的原則

1.以合法性為基礎(chǔ)兼顧合理性原則。房屋作為一種物，屬于物權(quán)法中規(guī)定的不動產(chǎn)，具有不動產(chǎn)物權(quán)，同時也意味著農(nóng)民擁有對房屋的一種合法物權(quán)。公民的合法財產(chǎn)不可侵犯，這是憲法賦予公民的基本財產(chǎn)權(quán)利。對公民基本權(quán)利的限制或者剝奪必須在法律明確的規(guī)定的條件下進行。因此，如果出于公共利益的需要，對集體土地房屋征收或者征用，必須是在法律明確規(guī)定的條件下實施，即清晰界定公共利益需以合法性為基礎(chǔ)。此外，對公共利益的界定，在合法性的基礎(chǔ)上還應(yīng)該兼顧合理性，即比例原則。公共利益時的實現(xiàn)往往要借助對私人利益的限制或剝奪，要對私人利益價值與公共利益價值進行橫向或者縱向比較、權(quán)衡，以犧牲最小代價換取最大效益，避免因小失大、得不償失。所以國家立法機關(guān)在界定公共利益時應(yīng)堅持以合法性為基礎(chǔ)兼顧合理性原則。

2.非商業(yè)目的的原則。非商業(yè)目的是為防止政府及相關(guān)部門借用公共利益之名實現(xiàn)其他相關(guān)利益，防止公權(quán)力的濫用。對集體土地房屋拆遷的主要目的是利用房屋產(chǎn)權(quán)之下的土地，所以，在界定集體土地房屋拆遷中公共利益的內(nèi)涵要通過對集體土地房屋之下土地利用的目的來確定公共利益的內(nèi)涵。如果房屋拆遷后土地利用的目的是出于商業(yè)需要，則不符合公共利益的本質(zhì)要求，應(yīng)將其排除在公共利益之外。

3.合理補償?shù)脑瓌t。公共利益的實現(xiàn)往往以犧牲私人利益為代價，這就會造成對公民權(quán)利的減損。不能白白犧牲公民的合法權(quán)益來實現(xiàn)公共利益，對公民犧牲的合法權(quán)益要給予補償、救濟，以減少其損失。所以，因公共利益的需要對集體土地房屋進行征收或者征用的，使農(nóng)民利益減損的，應(yīng)給予公民合理的補償，而不能僅僅是一種象征意義的“適當(dāng)補償”或彈性很大的“相當(dāng)補償”。

（三）界定的方式

由于對公共利益沒有清晰的含義和范圍，在集體土地房屋拆遷的過程中，往往會出現(xiàn)借公共利益之名實施非公共利益需要的行為。如何能清晰界定公共利益呢？我們可以從其他國家的理論成果和實踐經(jīng)驗中學(xué)習(xí)，主要從實體方面和程序發(fā)面對公共利益給出清晰的界定。

首先，從實體范圍出發(fā)，對公共利益內(nèi)涵的范圍和種類，立法中應(yīng)盡可能地給與明確設(shè)定。由于公共利益具有抽象性和主觀性，其包含內(nèi)容又具有隨著社會的變化而變化的動態(tài)發(fā)展性；目前，關(guān)于公共利益的實體界定，主要有三種不同的立法模式。第一類立法模式是列舉式，即在立法中詳盡列舉屬于公共利益的征收、征用事項。這類國家主要包括日本、韓國等。第二類立法模式是概括式，即原則性的規(guī)定為了公共利益的目的方可征收、征用公民的私有財產(chǎn)，但是沒有明確哪些屬于公共利益范圍。這類國家主要包括美國、英國等。第三類立法模式是折衷式，即列舉公共利益的范圍，又對公共利益作出概括性規(guī)定。香港地區(qū)就是這種立法模式的代表。

其次，從程序設(shè)計角度出發(fā)，用程序彌補實體的不足。由于公共利益的實體問題非常復(fù)雜，又隨著社會發(fā)展處于不斷的變化之中，因而在實體范圍內(nèi)就難以窮盡，這就需要我們通過在立法程序中對公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)和遵循的程序等進行明確，來確保公民廣泛參與立法過程，通過程序公正來實現(xiàn)實體正義，彌補實體法規(guī)定的不足。

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