復議機關維持作共同被告的構建

梁國柱 徐付萍

摘要：2015新實行的行政訴訟法一改之前復議機關只要作出維持決定即可高枕無憂不當被告的規定，明確了維持后亦需作共同被告。該規定回應了如何解決現實中行政復議中“維持會”的尷尬現狀，同時也引發了一系列問題。本文通過對問題的分析，提出完善建議，期以對行政復議和訴訟的完善有所裨益。

關鍵詞：復議維持；共同被告

中圖分類號：D925.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2016）14-0250-01

作者簡介：梁國柱（1991-），男，河北張家口人，河北大學政法學院憲法學與行政法學專業；徐付萍（1990-），女，河北唐山人，河北大學政法學院民商法學專業。

一、復議機關作為共同被告后存在的問題分析

目前以行政復議機關為共同被告的案件相比修法之前而言，呈現出案件數量猛增的態勢。一些行政復議機關，特別是中央部委各級政府一級的復議機關，走上了馬不停蹄地奔赴各地陪同下級行政機關應訴之路。復議機關作共同被告的理論爭議雖尚存，但實踐中該制度運行所產生的問題也不容忽視。從務實的角度來關注一下復議機關作共同被告所可能遇到或已經遇到的問題，才是當務之急。

（一）案多人少問題

新行政訴訟法關于復議機關作出維持決定后，與原機關作共同被告的規定實施以來，以中央部委、各級政府為共同被告的案件開始猛增。盡管新行政訴訟法對復議機關作共同被告的規定，旨在倒逼行政復議機關認真履行復議職責。但指望復議機關迅速轉變懶政觀念，以其有限的人力來說還不太現實。

現實情況是，由于新行政訴訟法改過去的立案審查制為立案登記制，且擴大了受案范圍，全國各地的行政訴訟案件大都曾井噴之勢。2015年5月1日到9月30日，共登記初審案件（一審案件）620萬余件，同比增長31.9%，其中民事案件同比增長22.9%，行政案件同比增長75.8%，刑事自訴案件同比增長60.5%。[1]

（二）特殊機關導致的尷尬情形

個別機關是的設置導致了復議機關應訴的不便，如銀監會，在北京設有總部，在各個省和直轄市又設銀監局。又以保監會為例，其在36個省市設有派出機構—保監局，一旦行政相對人提起復議申請而保監會予以維持，則將分別奔赴上述36個省市應訴。這無疑嚴重增加了保監會負責復議工作的機構的工作壓力。

（三）舉證責任分配

《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第六條改變了“復議決定改變原行政行為”的判斷標準。新標準實施后，復議機關大可對原行政行為所認定的主要事實與證據、所適用的規范依據進行改變，只要不是改變行政行為的處理結果，則都屬于復議維持決定的范圍。如果一旦復議機關以改變原行政行為所認定的事實、證據等來作出維持決定后，復議申請人仍舊不服時，復議機關與原機關作為共同被告的舉證責任問題，還是有必要加以細化和研究的。此外原機關與復議機關能否互相為對方的行為的合法性進行舉證也需立法機關或司法解釋予以明確。[2]

（四）起訴期限銜接問題

新《行政訴訟法》規定，申請人不服復議決定可在收到復議決定書之日起十五日內向法院提起訴訟。而該法第四十六條規定，行政相對人直接向法院起訴的期限為六個月。此時，兩個條文之間的銜接出現了問題，一旦申請人在復議決定作出后15天內未就復議決定提起訴訟，而又尚未過6個月的訴訟期，向法院以原行政機關為被告提起了行政訴訟。依《適用解釋》第七條的規定，即原告只起訴作出原行政行為的行政機關或者復議機關的，人民法院應當告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應當將另一機關列為共同被告。此時，15天的復議起訴期形同虛設。并且在我國，省部級單位的復議是自我管轄，原機關自我復議時，問題更為突出，上述這些問題一定程度上暴露了立法時或作司法解釋時的某種不嚴謹，期待新的解釋或法律能夠就上述問題給出良方。

二、個人關于實踐問題的建議

對于案多人少的問題，只能靠時間的推移來逐漸緩解。單靠快速的編制增加和財政投入很不現實。對于復議機關維持原行政行為作為共同被告，的確可以促使復議機關認真履職，減少不合理復議維持的情況，從而減少復議機關不必要的應訴。并且也可以形成一個倒逼機制，迫使行政機關在將來的人員分配中加大對復議機構的投入，傾向于在依法行政背景下加大對復議機關的人員分配力度。

對于實際中類似于保監會的機關的復議問題，既需要出臺新的適用解釋加以規范同時在推進網絡庭審等新的應訴模式下減輕該類機關的訟累。

我國行政訴訟法規定的是被告負舉證責任，筆者認為復議機關應該進行舉證，因為復議維持決定也是一個行政行為，可以認為是復議機關作出了一個同原行政行為相同的行政行為或者是作出了一個對原行政行為的確認行為，復議機關應該舉證證明為什么作出維持決定。不能因為原行政行為被人民法院認為是合法的就推定復議決定是合法的，也不能因為人民法院撤銷原行政決定就認為復議決定是無效的。

而對于訴訟期限的銜接，認為應該優先適用經過復議后15天的起訴期限，也便于自我管轄的實施。同時亟待司法解決予以關切與回應，減少實踐操作中的尷尬境地。

三、結語

一部新法的頒布到完善需要經歷實踐的檢驗，而行政復議與行政訴訟制度的銜接與完善，更是一項系統工程。在制度運行中出現的問題需時刻引起關注，2015年我國正在籌備新的行政復議法的修改，期待一部完善的新復議法與新行政訴訟法相互銜接。

[參考文獻]

[1]最高法院通報立案登記制改革實施情況[N].人民法院報，2015-11-16.

[2]趙大光，李廣宇，龍非.復議機關作共同被告案件中的審查對象問題研究[J].法律適用，2015，08：77-81.