復(fù)議機(jī)關(guān)維持作共同被告的構(gòu)建

梁國(guó)柱 徐付萍

摘要：2015新實(shí)行的行政訴訟法一改之前復(fù)議機(jī)關(guān)只要作出維持決定即可高枕無(wú)憂(yōu)不當(dāng)被告的規(guī)定，明確了維持后亦需作共同被告。該規(guī)定回應(yīng)了如何解決現(xiàn)實(shí)中行政復(fù)議中“維持會(huì)”的尷尬現(xiàn)狀，同時(shí)也引發(fā)了一系列問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)問(wèn)題的分析，提出完善建議，期以對(duì)行政復(fù)議和訴訟的完善有所裨益。

關(guān)鍵詞：復(fù)議維持；共同被告

中圖分類(lèi)號(hào)：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2016）14-0250-01

作者簡(jiǎn)介：梁國(guó)柱（1991-），男，河北張家口人，河北大學(xué)政法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)；徐付萍（1990-），女，河北唐山人，河北大學(xué)政法學(xué)院民商法學(xué)專(zhuān)業(yè)。

一、復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告后存在的問(wèn)題分析

目前以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的案件相比修法之前而言，呈現(xiàn)出案件數(shù)量猛增的態(tài)勢(shì)。一些行政復(fù)議機(jī)關(guān)，特別是中央部委各級(jí)政府一級(jí)的復(fù)議機(jī)關(guān)，走上了馬不停蹄地奔赴各地陪同下級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴之路。復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的理論爭(zhēng)議雖尚存，但實(shí)踐中該制度運(yùn)行所產(chǎn)生的問(wèn)題也不容忽視。從務(wù)實(shí)的角度來(lái)關(guān)注一下復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告所可能遇到或已經(jīng)遇到的問(wèn)題，才是當(dāng)務(wù)之急。

（一）案多人少問(wèn)題

新行政訴訟法關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定后，與原機(jī)關(guān)作共同被告的規(guī)定實(shí)施以來(lái)，以中央部委、各級(jí)政府為共同被告的案件開(kāi)始猛增。盡管新行政訴訟法對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的規(guī)定，旨在倒逼行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真履行復(fù)議職責(zé)。但指望復(fù)議機(jī)關(guān)迅速轉(zhuǎn)變懶政觀念，以其有限的人力來(lái)說(shuō)還不太現(xiàn)實(shí)。

現(xiàn)實(shí)情況是，由于新行政訴訟法改過(guò)去的立案審查制為立案登記制，且擴(kuò)大了受案范圍，全國(guó)各地的行政訴訟案件大都曾井噴之勢(shì)。2015年5月1日到9月30日，共登記初審案件（一審案件）620萬(wàn)余件，同比增長(zhǎng)31.9%，其中民事案件同比增長(zhǎng)22.9%，行政案件同比增長(zhǎng)75.8%，刑事自訴案件同比增長(zhǎng)60.5%。[1]

（二）特殊機(jī)關(guān)導(dǎo)致的尷尬情形

個(gè)別機(jī)關(guān)是的設(shè)置導(dǎo)致了復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴的不便，如銀監(jiān)會(huì)，在北京設(shè)有總部，在各個(gè)省和直轄市又設(shè)銀監(jiān)局。又以保監(jiān)會(huì)為例，其在36個(gè)省市設(shè)有派出機(jī)構(gòu)—保監(jiān)局，一旦行政相對(duì)人提起復(fù)議申請(qǐng)而保監(jiān)會(huì)予以維持，則將分別奔赴上述36個(gè)省市應(yīng)訴。這無(wú)疑嚴(yán)重增加了保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)的工作壓力。

（三）舉證責(zé)任分配

《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第六條改變了“復(fù)議決定改變?cè)姓袨椤钡呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)。新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后，復(fù)議機(jī)關(guān)大可對(duì)原行政行為所認(rèn)定的主要事實(shí)與證據(jù)、所適用的規(guī)范依據(jù)進(jìn)行改變，只要不是改變行政行為的處理結(jié)果，則都屬于復(fù)議維持決定的范圍。如果一旦復(fù)議機(jī)關(guān)以改變?cè)姓袨樗J(rèn)定的事實(shí)、證據(jù)等來(lái)作出維持決定后，復(fù)議申請(qǐng)人仍舊不服時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)與原機(jī)關(guān)作為共同被告的舉證責(zé)任問(wèn)題，還是有必要加以細(xì)化和研究的。此外原機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)能否互相為對(duì)方的行為的合法性進(jìn)行舉證也需立法機(jī)關(guān)或司法解釋予以明確。[2]

（四）起訴期限銜接問(wèn)題

新《行政訴訟法》規(guī)定，申請(qǐng)人不服復(fù)議決定可在收到復(fù)議決定書(shū)之日起十五日內(nèi)向法院提起訴訟。而該法第四十六條規(guī)定，行政相對(duì)人直接向法院起訴的期限為六個(gè)月。此時(shí)，兩個(gè)條文之間的銜接出現(xiàn)了問(wèn)題，一旦申請(qǐng)人在復(fù)議決定作出后15天內(nèi)未就復(fù)議決定提起訴訟，而又尚未過(guò)6個(gè)月的訴訟期，向法院以原行政機(jī)關(guān)為被告提起了行政訴訟。依《適用解釋》第七條的規(guī)定，即原告只起訴作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)或者復(fù)議機(jī)關(guān)的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)將另一機(jī)關(guān)列為共同被告。此時(shí)，15天的復(fù)議起訴期形同虛設(shè)。并且在我國(guó)，省部級(jí)單位的復(fù)議是自我管轄，原機(jī)關(guān)自我復(fù)議時(shí)，問(wèn)題更為突出，上述這些問(wèn)題一定程度上暴露了立法時(shí)或作司法解釋時(shí)的某種不嚴(yán)謹(jǐn)，期待新的解釋或法律能夠就上述問(wèn)題給出良方。

二、個(gè)人關(guān)于實(shí)踐問(wèn)題的建議

對(duì)于案多人少的問(wèn)題，只能靠時(shí)間的推移來(lái)逐漸緩解。單靠快速的編制增加和財(cái)政投入很不現(xiàn)實(shí)。對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為作為共同被告，的確可以促使復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真履職，減少不合理復(fù)議維持的情況，從而減少?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)不必要的應(yīng)訴。并且也可以形成一個(gè)倒逼機(jī)制，迫使行政機(jī)關(guān)在將來(lái)的人員分配中加大對(duì)復(fù)議機(jī)構(gòu)的投入，傾向于在依法行政背景下加大對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的人員分配力度。

對(duì)于實(shí)際中類(lèi)似于保監(jiān)會(huì)的機(jī)關(guān)的復(fù)議問(wèn)題，既需要出臺(tái)新的適用解釋加以規(guī)范同時(shí)在推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)庭審等新的應(yīng)訴模式下減輕該類(lèi)機(jī)關(guān)的訟累。

我國(guó)行政訴訟法規(guī)定的是被告負(fù)舉證責(zé)任，筆者認(rèn)為復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)該進(jìn)行舉證，因?yàn)閺?fù)議維持決定也是一個(gè)行政行為，可以認(rèn)為是復(fù)議機(jī)關(guān)作出了一個(gè)同原行政行為相同的行政行為或者是作出了一個(gè)對(duì)原行政行為的確認(rèn)行為，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)該舉證證明為什么作出維持決定。不能因?yàn)樵姓袨楸蝗嗣穹ㄔ赫J(rèn)為是合法的就推定復(fù)議決定是合法的，也不能因?yàn)槿嗣穹ㄔ撼蜂N(xiāo)原行政決定就認(rèn)為復(fù)議決定是無(wú)效的。

而對(duì)于訴訟期限的銜接，認(rèn)為應(yīng)該優(yōu)先適用經(jīng)過(guò)復(fù)議后15天的起訴期限，也便于自我管轄的實(shí)施。同時(shí)亟待司法解決予以關(guān)切與回應(yīng)，減少實(shí)踐操作中的尷尬境地。

三、結(jié)語(yǔ)

一部新法的頒布到完善需要經(jīng)歷實(shí)踐的檢驗(yàn)，而行政復(fù)議與行政訴訟制度的銜接與完善，更是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。在制度運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題需時(shí)刻引起關(guān)注，2015年我國(guó)正在籌備新的行政復(fù)議法的修改，期待一部完善的新復(fù)議法與新行政訴訟法相互銜接。

[參考文獻(xiàn)]

[1]最高法院通報(bào)立案登記制改革實(shí)施情況[N].人民法院報(bào)，2015-11-16.

[2]趙大光，李廣宇，龍非.復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告案件中的審查對(duì)象問(wèn)題研究[J].法律適用，2015，08：77-81.