新預算法規范下經理國庫有效途徑探索

黃瓊

【摘要】在國家預算收支體系中，國庫是國家預算得以順利執行的保證。隨著新預算法的出臺和實施，人民銀行經理國庫的職責顯得更加重大，有必要通過理順機制、強化職能、完善管理等多個方面進行探索，切實發揮經理國庫的職能和作用。本文在分析新預算法的基礎上，對人民銀行在新預算法規范下如何更加高效地經理國庫提出了一些方法和思路。

【關鍵詞】新預算法 經理國庫 人民銀行 財政

一、新預算法對經理國庫的要求

（一）突出法治政府建設

在政府管理國家工作中，預算管理是一項十分重要的公權。預算管理是指政府在預算編制、審查、調整、批準和執行等多個環節中具備的管理能力。新預算法中明確指出要對政府的收支行為進行規范，進一步加強預算約束。這意味著其立法宗旨是直接針對政府預算管理權力的，體現了從“政府管”到“管政府”的轉變，也是十八屆三中全會中明確提出的“權力與籠子”要求的重要實踐，集中體現了法治政府建設的精神內涵。

（二）現代化財政布局理念

從立法結構層面來看，新預算法秉持著公共財政管理理念，結合了現代社會國家的治理理念，一方面既立足于實現對政府權力的民主控制，另一方面又重視對政府決策運行的約束和引導，體現了其力圖構建現代化財政制度的目標。在具體結構布局方面，其對立法宗旨和基本原則作了進一步闡明，對治理角色責任和權力進行了明確規定，在預算管理程序、分類、預算報告制度以及審計監督等方面更加科學和完善，體現了全面、科學的立法結構。

（三）以推進依法理財為實際目標

在新預算法的討論及制定過程中，注重對我國多年來的預算管理工作實踐和經驗進行總結，因此其在內容上更加重視功能和實效，在法律規定上十分明晰，真正反映出了現代財政制度公開、公平、科學、規范和效益等精神內涵。

首先，新預算法立足于理清國庫，明確規定了在預算中要納入政府的全部收支，在以行政級別為預算確立依據的基礎上，還對預算進行了科學和全面的分類，包括政府基金、國有資本經營、社會保險基金以及一般公共預算等預算類別，并對這四種預算的編制原則、功能、關系和相關的規范要求進行了明確規定。

其次，新預算法在更大程度上體現了預算管理制度的透明性。新預算法以推進財政權力在陽光下運行為主要方向，要求預算本身及其調整和執行情況都要在規定時間內以報告或者報表的形式向社會公開。同時，政府審計單位要承擔公開預算執行、其他財政收支情況審計報告的職責，并且明確提出公民和法人、其他組織在發現有違背新預算法的情況下，有權利向相關國家機關檢舉和控告。

再次，新預算法對預算控制、預算約束均有著深遠的影響。其對預算控制方式的改進，以及對預算約束的強化，直接體現了現代預算管理工作的靈魂。通過構平衡的跨年度預算機制，對政府收支進行了約束。同時，在預算收入編制的規定上，體現了與經濟發展水平相適應的要求；其整體內容與財政政策掛鉤，認為政府收入需全部納入國庫，并嚴格規定了政府各級部門無權向預算征收單位和部門下達指標，且任何單位和個人都不得占用和截留預算收入，展現了預算機制從“約束性”向“預期性”的轉變。

最后，新預算法堅守了我國現代財政制度的歷史使命，致力于實現基本公共服務均等化。新預算法仍然以實現社會公平為根本使命，以促進地區財力均衡、推動區域協調發展為目標，對轉移支付制度作了進一步完善。在新預算法中，轉移支付的主體為下級政府，負責統籌和安排使用一般性的轉移支付；在轉移支付工作中，上級政府需對轉移支付的預計數目進行提前下達，各地方政府要將下達得到的轉移支付項目及時納入到本級預算中。同時，預算法中還提出了構建和完善專項轉移支付的評估與退出機制，對于市場競爭機制能夠有效調節范圍內的轉移支付事項，不得另外設立專項，同時，在國務院未作出規定的情況下，上級政府不得對下級政府作出資金配套的要求。

二、新預算法下如何提升經理國庫水平

新預算法集中體現了國家公共財政理念的進步，并主導建立了一套預算更加完善、控制更加嚴格、執行更加有效、運作公開透明的預算管理體系。央行對國庫有著重要的經理權，其關鍵職能是努力構建預算管理權力制衡的有效屏障，推動實現公平、透明與效益兼具的財政管理制度。在新預算法順利出臺的背景下，央行需立即跟進和落實新預算法的相關規定，進一步提升自身的履職功能，強化國庫系統建設和管理能力，進一步提高經理國庫的水平。

（一）深入分析國庫管理機制，轉變國庫管理理念

央行要認識到國庫“經理”與“管理”、“代理”的差別，經理國庫的關鍵為對國庫收支事務進行事中監督。在過去的預算法下，央行在國庫收支事務事中的監督職能往往受到多方因素的限制，難以順利發揮。特別是“經理”實質上為“代理”，使得大部分國庫管理者的管理理念受到影響，在執行權力的過程中，往往過于看重核算，而忽視了監管。而新預算法明確提出了要對政府預算管理的權力進行約束，其立法宗旨也轉向了“管政府”，基于這種認識，央行在經理國庫時，先要從國庫管理理念的角度出發，樹立核算和監管并重的管理理念，充分發揮國庫監督職能。

（二）強化國庫法規制度建設，構建經理新秩序

在新預算法出臺之前，由于缺乏相關的法律制度支持，國庫監管制度和職能往往是不夠具體和清晰的。在監管工作中，由于無明確的監管制度作為依據，管理者只能邊摸索邊管理，且監管尺度難以統一，在監管力度上容易出現強與弱之分。因此，央行需借助新預算法這一強有力的法律支撐，進一步理清國庫概念，明確國庫體制和職責權限，并緊緊圍繞著新預算法的特征、立法宗旨和目標，對國庫資金、機構、系統和賬戶等各個具體環節作進一步明確規定，使其能夠成為央行經理國庫的重要綱領性規章。同時，央行還要結合新預算法的要求，對國庫業務的規章制度作進一步修改和完善，細化預算收入和庫款的支撥管理方法，對財政專戶審核的管理辦法作出修改和規定，充分發揮國庫對財政的監管職能。

三、結束語

自2015年元月份以來，新預算法在全國得以全面實施，其出臺和實施改變了既往的預算控制方法，對政府債務管理、預算支出作出了進一步約束，在很大程度上完善了國家的預算體系，優化了轉移支付，并對國家預算的編制、審查、調整、批準、執行和監督等眾多環節產生了深遠的影響。對于人民銀行而言，這一新預算法的實施，意味著其在經理國庫方面的職責和內容將發生新的變化，在新形勢下，人民銀行要深入分析國庫管理機制，不斷轉變國庫管理理念，強化國庫法規制度建設，致力于構建國庫經理的新秩序，努力完善和提升自身的履職功能和管理功能，努力發揮自身在經理國庫中的作用。

參考文獻

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