試論城市建設發展面臨的問題與對策

劉揚

在城市建設發展模式上，國內很多城市仍然實施“攤大餅”式的發展模式，不斷征用未利用地及農用地實現城市擴張。然而，城市建設發展的基石是產業。各創新型試點城市在創建過程中都瞄準戰略新興產業，制定戰略新興產業發展方向，力爭把握先機。隨著這一進程的不斷深入，城市建設發展的定位思路越來越清晰，緊緊圍繞著戰略新興產業，結合自身的優勢和產業基礎，尋求突破。下面，筆者結合工作實際談談城市建設面臨的制約及發展對策。

土地供給難以適應城市發展需要

根據國家統計局官網數據可以看出，全國的城市建設用地呈現逐步上升的趨勢，并且每年都會征用大量土地。長期以來，我國城市建設用地呈全面擴張態勢，土地在社會發展中付出了巨大的成本代價。從目前現狀看，城市建設中的土地利用存在以下問題：

一是城市土地集約利用程度低下。各種開發區、功能區土地集約利用程度低下是我國城市建設用地集約利用程度低下的集中體現。一方面，多數區域建設采取走擴張發展的模式，盡量多占地，擔心有好項目的時候沒有土地，規劃面積大。另一方面，在地域和產業布局上不盡合理。各區域之間的產品和產業結構類似，無法形成自己的特色，沒有形成優勢互補，而且導致惡性競爭，造成土地利用被招商項目牽著走的被動局面。以大型城市為例，以往的發展模式已嚴重壓制城市周邊發展，合理安排周邊區域功能，形成優勢互補已迫在眉睫。

二是土地利用結構的不合理。由于傳統執政思想的影響，為拉動GDP指標增長，首先規劃建設各種可以快速拉動GDP增長的工業區，然后為了方便就業人員，再配套居住區等。導致在城市中生產用地比例過大，生活服務業及其城市配套用地比例少。生產用地中工業用地比例普遍偏大，但真正有好項目的時候，又沒有建設用地可供投資落地，導致每年新增城市建設用地比例無序擴張。

三是土地供給已不適應經濟發展需要。我國城市建設土地集約利用程度低，供應的建設用地中有很大部分是非有效需求，土地配置效率低下，土地價格在很大程度上偏離土地價值。城市存量土地開發成本較高，為吸引投資，降低土地成本對投資意向的影響，政府往往以增量土地為主低價供地，以吸引投資落地。最終導致城市外延低密度開發，而城市的存量土地集約利用程度低。因此，實際上目前我國土地市場的供求關系是在政府主導下的需求引導供給的機制，因而也就屢屢出現市場的非正常均衡。

城市建設用地集約利用的對策

解決土地問題是城市城市建設的基本保證，因此，可以從完善土地儲備、強化市場配置、合理規劃調控、改革土體政策等方面來解決城市建設用地難的問題。

一是充分發揮土地儲備制度的作用。土地儲備制度是我國土地改革中的創新，其作用不僅可以對城區內存量土地進行挖潛，實施舊城改造挖掘存量土地潛力，還可以對城區外的閑置土地進行征收整理，為以后城市建設提供更多土地資源。

二是強化市場配置。經濟學基本原理指出，市場機制能夠合理配置稀缺資源，這一原理也同樣適用于城市土地市場。通過市場競爭，在利益機制驅動下，土地產權所有者為實現利益最大化，合力安排各種生產元素。

三是合理調控土地規劃。科學編制包括土地利用規劃、城市總體規劃等各項規劃是引導土地集約利用的先決條件。在立法上要嚴格規范各級政府部門對城鄉規劃行政權的行使。要加強各項工作法制性，以約束城市規劃的隨意性。地方政府應轉變傳統執政思路，綜合考慮經濟發展、人口分布、資源利用等因素，統籌規劃城鄉建設用地，充分挖掘存量土地潛力。

四是推進土地管理制度改革。現行土地管理制度，在我國社會經濟發展的特定階段促進了發展，隨著社會全面發展的要求，土地管理制度也要做到“與時俱進”，改革已勢在必行。在制度性方面，結合頂層設計與地方實際，涉及的創新實踐正逐步進行。積極推進差別化用地政策，幫助實現產業轉型，提高建設用的承載力。

創新城市建設合理謀劃發展

創新型城市建設本質是產業的轉型與升級，難點是處理好新舊產業的接續關系。培育戰略先導產業，是創新發展的題中之義，但這并不意味著忽視和放棄傳統產業。相反，對傳統產業改造升級正是創新的“重頭戲”，通過產業轉型升級，謀求產業新生。因此，在創新型城市建設中，首先要特別重視資源結構、文化積淀、科技要素和高新技術等各種發展要素的有機再組合。如新加坡，雖面積不大，但定位準確，以“新亞洲創意中心”為目標，實施發展文化創意產業的政策，提升了城市的核心競爭力和文化產業優勢，拓展了區域型城市向國際性城市的轉型，這種產業轉型展現了城市創新發展的超凡功能。因而，在城市建設中要把產業轉型作為重點，重視和善于選擇這種具有門戶拉動效應的主題文化產業，將是城市產業轉型的經典選擇與重要參考。

其次要積極促進產業集群的發展和升級。產業集群是一組在地理上靠近的相互聯系的公司和關聯的機構，它們同處于一個特定的產業領域，是產業發展過程中所形成的一種具有創新性的集聚形式，也是一種網絡化結構的協同創新體。政府要在宏觀環境、政策方面給予一定的引導，推進產業集群的發展，為產業集群發揮良好的協調作用提供支持，發揮產業集群的擴散效應，進一步吸引產業的集聚。只有這樣，才能從根本上促進產業集群的升級，提升城市建設發展的綜合競爭力。

再次重視文化教育產業發展。教育、文化等精神層面的力量，對城市建設、經濟發展有著深遠的影響。創新型城市產業的發展更需要文化和教育軟實力的支撐，它也是創新型城市建設持續和不懈的動力源泉。因此，加大對教育的投入、加大對文化基礎設施的建設，推動創新文化的發展，是創新型城市建設發展的保障。

（作者單位：項城市國土資源局）