新環境保護法的不足與完善

翁怡

摘 要：2015年1月1日我國新環境保護法頒布施行。新法在立法理念和原則上有所創新，規定了生態保護及其違法責任，較為正確地處理了環境保護與經濟發展的關系，加大了環境違法的處罰力度。同時，該法也存有許多不足，例如公眾環境權問題、環境公益訴訟制度及生態保護等原則性條文缺少細則支撐等，需要在今后繼續完善。

關鍵詞：環境保護法；公眾環境權；完善

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）04-0079-02

全國人大于2015年1月1日頒布了《中華人民共和國環境保護法》，這部法雖然有了很大進步，但仍然存在一定的不足。研究新法的不足并予以完善，對我國的環境保護工作有著重要意義。

一、新法的不足

（一）在公民環境權問題上縮手縮腳

環境權是公民權利的重要內容，環境好壞與公民生活息息相關。公民的環境權指享有適宜健康和良好生活環境的以及合理利用環境資源的基本權利，不僅僅包括公眾環境知情權、參與權，還包括使用權與救濟權等。公民環境權的實現，不僅可以改進政府對待環境的態度，保障公眾的知情權，反過來又能調動廣大公眾對環境保護的積極性，通過法律途徑實現自己的環境權益。環境權概念的缺失，是我國環境保護法律制度中最薄弱環節。然而，這次四審通過的新環境保護法，還是沒有能用鮮明的文字明確宣示我國公民應該具有環境權。

（二）環境公益訴訟制度不完善

1.原告資格范圍規定過窄。修改后《環境保護法》規定環境公益訴訟當事人是法律法規設定的行政部門或團體，這是法律立法模式的新突破。但修改后的環境公益訴訟僅僅是籠統概括訴訟主體資格，并無明確規定什么性質的行政機關和什么樣的團體組織可以提起具公益性質的環境訴訟。另外，公民健康權、公民環境權、公民教育權等基本公益性權利是《憲法》賦予公民的，而修改后的《環境保護法》并沒有規定公民個人可以提起環境公益訴訟。

2.管轄法院不明確。實踐中，很多環境污染侵權案例都是由中級法院管轄的。然而，環境污染侵權是應當由該地區中級法院管轄還是應當由基層法院管轄？雖然環境污染訴訟標的符合基層法院的管轄范圍，但是環境污染侵權對某一地區產生重大影響力時，需要哪一級法院受理該案件？該地區中級法院管轄是否合適？新法對環境公益侵權訴訟這些方面并未做出具體規定。

3.訴訟費用的問題。在一般民事訴訟中，為使原告權益在勝訴后得以實現，我國相關法律規定了按標的額計算訴訟費用、受理費征收標準、訴訟費用預交、減免訴訟費用等。大部分環境公益訴訟勝訴后都不產生私人利益，但是，無論勝訴敗訴與否，卻都將承擔較大額的聘用律師費、因訴訟而引起的其他費用等。如果沒有解決好訴訟費用繳納問題，將會造成雖有環境公益訴訟規定，卻不能得到社會群體的廣泛使用的局面。

（三）生態保護立法缺少配套細則

在生態保護方面，首次提出“生態保護紅線”以及“生態補償”的概念，是一個新的說法，是一個好的開端和進步。但這僅僅是原則性的規定加，對如何采取有力措施，缺少具體條文支撐。沒有具體實施條文和法律的明確規定，往往難以確保原則的落實。考慮到現實的復雜情況，在具體規定生態保護賠償方面，尤其是生態紅線的劃定、越線責任、生態補償的主體、標準、方式等方面未能深入進行細致具體的規定，執行起來可操作性不強。

（四）監管體系未做調整

區分和協調各層級各監管部門的關系，是執法效率的一個關鍵性問題。環境監管體系功能是對各個環境監管部門進行職能劃分、明確各自功能和職責，使其互相協調，不至于流于形式。舊的監管體系在過去的20年時間里已經被證明不能解決現在的環境問題，但在新環境保護法里，對此監管體系并未作調整。區域間的環境保護執法聯動同樣是一個較大的難題，大范圍的霧霾、大面積的土壤沙化，需要區域聯動，共同協調，在法律上如何加以具體細化。誰來牽頭、誰負主要責任，是臨時組合、還是長效機制，需要進一步規定。

二、相應的完善建議

新環境保護法相比舊法雖然有不少亮點，但由于各種原因，在不少方面還存在著不盡如人意之處。這些不足，需要有關部門在今后工作中不斷地改進，加以完善。

（一）明確規定環境權及其具體內容

為了搞好環境保護，在環境保護法中應當明確規定我國公民享有的環境權，同時應當明確規定公民對環境保護的參與權、知情權、監督權和公訴權。環境權規定越詳細，越有利于環境保護。對于干擾、侵害公民環境權的行為，要形成全面、科學、有效的規制體系，以保障環境權的落實。對屢查屢犯長期侵犯公民環境權的企業（部門），不僅要規定相應的刑事責任，也要規定其民事責任，受害者提出賠償的，根據污染情節法院應該判決賠償。只有這樣，才能遏制各種破壞環境的行為，切實保護公民的環境權益。

（二）完善環保公益訴訟制度相關內容

1.放寬訴訟主體資格。在原告主體資格方面，美國環境法律規定，個人或社會自治組織團體通過立法院或法律規章的特殊委托，以“私人總檢察長”的角色，對違反環境利益的人提起“公”訴，從而監察督促和推進環境自然資源法規的施行，消除環境污染的侵害。我國可以借鑒美國“私人總檢察長”制度，擴大訴訟主體資格范圍。（1）檢察院。在重大環境污染案件中，檢察院可以以公權力角色主動介入，這樣能夠及時懲罰行政機關的違法作為，避免法律授予權利的機關和有關組織不敢起訴。（2）公民。《憲法》規定：“國家一切權利屬于人民。”這一條款可以作為提起環境公益訴訟的憲法保障。在有些環境公益訴訟中，環境侵權行為既損害私益，又危害到公眾利益，法律應當保護受害當事人提起兼具保護私益及公益兩方面的公益訴訟。同時，環境的污染和破壞行為最后均會影響到個人，公民是環境污染與破壞的最后的受害者。因此，公民理當擁有成為環境公益訴訟主體的法律資格。

2.法院管轄。由于管轄制度主要是為了便于原告起訴和被告應訴，便于法院審理，確保案件獲得公正裁決。因此，我國環境公益訴訟中法院管轄可以在中級人民法院設置專門的環境保護法庭，因為環境訴訟案件往往涉及到公共環境利益，屬于該區域重大、繁雜案子，理應讓該區域中級法院受理。

3.訴訟費用。在訴訟費用方面可以借鑒美國的做法，讓處于優勢地位的一方支付訴訟費用。一般來說處于優勢地位的一方是被告，因此，可以讓被告承擔訴訟費用。美國公民提起的環境公益訴訟，采用特別的訴訟收費制度，勝訴時，可以判決敗訴方支付全部的訴訟費用；敗訴時，免予被告方的訴訟費。

（三）積極配齊生態保護相關的細則

1.建立生態紅線管理與法律保障制度。生態紅線是一種“底線”思維。劃定生態紅線后，還需要依賴配套的制度，才能其發揮應有的作用。這些配套的法律制度有：第一，生態紅線區域的分級管控制度及限制審批制度。對生態紅線區域實行分級管理，對紅線區域進行劃分：一級管控區實施最嚴格的管控，禁止一切開發建設；二級管控區實施差別化管控，可以進行符合生態紅線區域功能定位的開發建設活動，但要制定生態修復治理方案，做好環境保護及修復。第二，生態紅線的監測預警制度及監察管理制度。建立生態紅線管理平臺，建立自然資源環境承載能力監測預警機制。定期調查生態紅線區域的生態安全狀況，建設生態紅線管理信息系統，并及時更新信息。建設生態紅線區域生態狀況變化的動態評估機制，定期進行動態評估，并及時更新數據。在監控信息與評估數據的基礎上，及時做出正確的調整。第三，生態紅線的協同監管制度，多部門聯合執法、聯防聯控。健全跨部門、區域、流域、海域的環境保護議事協調機制，健全聯合執法的聯防聯控制度，推動各環境相關部門之間的聯合，實現監測數據共享，聯合執法，及時制止紅線區內的環境破壞行為，并作出相應制裁。

2.構建區域生態補償制度。建立生態效益補償機制，對限制開發和禁止開發區域，逐步增加財政轉移的支付力度，實行分類補償、分檔補助。建立政府與市場相結合的補償制度，根據不同地區財政收入實際進行轉移支付，同時，通過合理的市場手段，在自然保護區進行社會性收費制度，對自然保護區的資源開發利用者、環境受益者進行收費，作為生態補償資金。

3.明確生態法律責任的內容。承擔生態責任的主體是政府和企業或個人。第一，由企業或個人承擔的：（1）生態民事責任。對造成生態破壞的違法行為，企業或個人應當承擔生態損害賠償責任，對生態損害進行賠償，同時對生態進行修復。（2）生態稅。通過稅收實現社會收入的再分配，以保護生態。（3）生態刑事責任。主要是依據環境刑事責任的相關規定來處罰破壞生態的違法犯罪行為。第二，由政府承擔的：（1）黨政領導干部承擔的自然資源資產保養責任。對黨政領導干部施行自然資源資產離任審計制度， 用以約束官員，使其在任期間謹慎行使職權，切實保障其轄區的生態環境。（2）生態文明建設目標責任。將轄區內的生態文明建設任務進行分解，分解后落實到轄區政府部門的具體科室，并與其年度工作考核成績掛鉤。（3）黨政領導干部生態環境損害責任。對造成生態環境損害負有責任的領導干部，無論何時都應終身追究其責任。

（四）建立獨立、統一的環境監管模式

1.賦予環境保護部門綜合協調職能。由環保部門統一協調相關部門的環境資源保護的職能，其他部門服從環保部門的統一規劃、指導與監督。

2.實行省以下環保機構監測監察執法垂直化、網格化管理。國家一級保留重大事項和跨區域、流域的事項管理權，其他的環境保護監管職權下放到省一級，國家對地方環境質量管理進行監督，以遏制地方保護主義，強化監測監督力度，提高政府監管效能。

建立“屬地管理、分級負責、全面覆蓋、責任到人”的網格化環保監管體系，由環保部門統一協調，相關部門各負其責，確保網格邊界清晰、責任主體明確、目標任務具體、考核評價客觀。

參考文獻：

〔1〕常紀文，焦一多.新《環境保護法》的立法突破、缺陷與實效問題[J].中國經貿導刊，2014，（18）：50-51.

〔2〕謝冬慧.中外環境立法之比較[J].河南省政法管理干部學院學報，2008，（01）：186-187.

〔3〕程雨燕.新《環境保護法》中的區域合作制度[J].綠葉，2014，（07）：37-38.

〔4〕劉愛軍.生態文明視野下的環境立法研究[J].中國海洋大學，2006，（04）：97-98.

（責任編輯 徐陽）