英國自由學校項目的實踐與面臨的挑戰

劉吉良

摘 要：2010年，英國前教育大臣戈夫上臺以后大力推行自由學校項目，以賦予家長、企業等更多的辦校權。政府基于教育不公平、學生入學空間不足等問題啟動該項目，賦予自由學校在師資選拔、課程設置、經營管理等方面極大的自主權，以推動學校教育質量的提升。這項標榜賦予教育自主權的政策每年都會開放申請，在實施過程中已取得了一定的規模和成效，同時也存在諸多問題。但是，該項目仍然代表著英國教育未來的發展方向。

關鍵詞：英國；自由學校；自治權；教育公平

英國自由學校（Free Schools）項目，是英國前教育大臣邁克爾·戈夫（Michael Gove）2010年上臺后推出的一項重要教育政策。所謂自由學校，即賦予家長、教師、教育慈善機構等設立和經營學校的權利，國家補助運營經費，使其脫離地方政府管控，以改善當地教育，為所有孩子提供優質教育[1]。該項目旨在給予學校經費、課程、人事管理等方面更大幅度的自主權力。英國教育部指出，自由學校的構想來自瑞典的自由學校和美國的特許學校（Charter School），營利性或非營利性團體都可以設立學校，經費來自于政府，卻不受政府控制，以幫助貧困地區的學生提升學業成就。[2]

一、基本特征

教育質量懸殊、不公平現象普遍、中小學生入學難、公立學校空間不足是英國自由學校創建的基本動因。自由學校項目具有平等性、自治性、對中央政府負責等特點。

第一，平等性。自由學校不基于能力水平和學業成績高低招收學生，主張對不同民族、種族、階層以及性別的寬容、認同和理解，使每一個體或者群體在教育領域享有同等的話語權。

第二，自治性。在辦學主體方面，符合以下任一條件，各團體即可申請辦學：該地區缺乏足夠的學校，學校入學名額供不應求；為提升當地教育質量或滿足家長對教育的要求，如有家長希望開設提供雙語教學、專注于音樂或體育的學校；學生有特殊的教育需求，無法適應主流學校的教育環境；位于貧困的社區。

在經費來源方面，直接由中央政府劃撥，自由學校按照他們的辦學方式自由分配全部預算，享有完全的自主權。在師資來源方面，自由學校政策賦予學校委員會和校長聘任教職工、決定教職工的薪酬待遇和工作條件的權利。在課程與教學方面，自由學校可不按照英國國家課程進行教學，可以基于學生的興趣愛好、發展規劃等設計不同的課程內容，但要接受教育部的督導，學生也必須參加英國的各種統一考試。在教學管理方面，自由學校可以根據辦學需求改變學期的長度、調整學生的在校時間等。[3]

第三，對中央政府負責。學校不受地方教育當局（Local Education Authorities）的控制，直接對中央政府負責。首先，中央政府作為教育的宏觀管理者，審核各辦學團體的申請，對教育發展進行統籌規劃。中央政府支持教師、家長等團體辦學，任何一個團體可以不用經過地方政府的批準開設新學校，從而打破地方當局包攬辦學的局面。其次，中央政府作為支持者，承擔自由學校的大部分辦學經費。再次，政府作為監督者，對各辦學主體提出明確的職責要求，對自由學校依法實行監督。

二、實施現狀

（一）開設規模

自2010年自由學校政策發布以后，第一批24所自由學校于2011年9月設立，該批學校由各團體通過競標的方式向中央政府申請成功后設立。該次共有323個團體申請。政策發布以來，每年開放申請，截至2014年10月，2012年、2013年和2014年分別有55所、95所和78所自由學校設立。在英格蘭地區，已開放招生的自由學校共252所。從學校類型看，83%為主流學校（包括小學、中學、招收16～19歲學生的學校和一貫制學校），17%為特殊學校和替代學校（為有特殊需求的學生或不能適應主流學校的邊緣學生提供特別教育）；從招收學生年齡分布看，37%為小學，40%為中學，17%為一貫制學校，6%為16～19歲學生學校。[4]

（二）開設區域

2014年9月開設的自由學校中，90%的小學類學校開設在預計會出現入學空間不足的地區，尤其是倫敦地區，100%的該類學校因此成立。就已開設或獲得批準的自由學校整體而言，72%的主流學校開設在預計入學名額會供應不足的地區。此外，因自由學校是基于貧富區域教育質量懸殊而設，政府鼓勵各團體在落后地區開設新學校。截至2014年10月，在英格蘭地區，開設在貧困地區的自由學校數量是富裕地區的8倍（見圖1）。[5]

（三）接納程度

最近的一項調查顯示，自由學校非常受家長認可，81%的家長表示歡迎自由學校開設在他們所在的社區，73%的家長會考慮送自己的孩子去自由學校就讀。而將近1/4的英國家庭更希望他們的孩子能夠接受自由學校獨特的教學方法。在英國廣播公司（BBC）的采訪中，一位家長表示，她不認為將自己的女兒送進自由學校是一種冒險，因為新學校都是由對教育懷有十足熱情的人所建立[6]。可見，自由學校因其辦學特色已取得了大部分家長的信任。在教師群體中，自由學校也倍受歡迎。63%的自由學校由教師或學校團體建立。自由學校項目自施行以來，爭議頗多，但家長和教師的支持是其蓬勃發展的基礎和動力。

（四）評估結果

2014年10月，英國教育標準局（OFSTED）基于更嚴格的新標準框架對78所自由學校進行評估，結果顯示：約70%的自由學校被判定為“杰出”（outstanding）和“良好”（good）的等級，而其中被判定為“杰出”等級的學校數量比例是其他公立學校的2倍多（見圖2）[7]。由此可見，自由學校的確取得了比其他公立學校更大的進步，這也證明了自由學校存在的價值。英國首相戴維·卡梅倫（David Cameron）在2014年10月份接受采訪時也表示：“自由學校效果顯著。四年半時間里創建的251所新的自由學校中，約3/4的學校被評估為‘良好或‘杰出是非常令人自豪的。”[8]

三、挑戰

自由學校項目雖取得了一定的成效，但在實施過程中也頗受爭議，下面對實際進展中出現的問題加以分析。

（一）地方教育當局失權問題

中央政府直接對自由學校進行教育經費撥款，其他公立學校的教育經費由當地教育局負責，這是自由學校同其他公立學校的明顯差別之一。“財權擁有者即教育權力掌控者”是英國教育的顯著特征，自由學校直接接受中央政府的資金，因此中央政府對自由學校的各項工作具有控制權，從而削弱了地方教育當局的權力，雖符合聯合政府的利益，但在相當程度上忽視了地方政府，甚至是剝奪了地方政府的權力。地方政府失權，即逐漸喪失直接管轄學校的權限，易致教育系統存在監管不足從而產生更大的混亂。與中央政府相比，地方教育當局對地方學校、家庭和學生的了解更甚。而中央政府僅通過分析所掌握的資料不足以清楚地了解地方學校實況，難以督導遍布于各地區的上千所學校。部分評論者認為，脫離地方教育局的支持，將會使小學與特殊教育學校的運作產生偏離，難以顧及教育追求公共善美的本質目標[9]。影子內閣部長崔斯特瑞姆·亨特（Tristram Hunt）甚至認為，在沒有地方教育當局的監管下，自由學校無法為兒童提供安全的學習環境和高質量的教育。[10]

（二）師資任用標準偏低問題

自由學校項目允許不具備教師或校長資格的人擔任校長和教師職務，這易導致學校出現經營、教學等相關問題，最終造成學生利益的損害。以開設于2012年9月的擁有412位學生的穆斯林中學麥迪納（Al-Madinah）自由學校為例，該校在2013年10月得到了教育標準局的評估，結果在各個方面均獲得最低分，其中最嚴重的問題是該校教師缺乏教學和培訓經驗。最后，評估該校為“功能失調”學校，并勒令其關閉一周[11]。除此之外，另外兩所學校也發生了校長無法勝任職務的情況。倫敦市中心的皮姆利科（Pimlico）自由學校的校長安娜莉澤·布里格斯（Annaliese Briggs）在任職僅三周后，就于2013年10月以不能勝任為由辭去校長一職，因她不具有任何教學經驗，受聘時也不具備教師資格。同樣，位于英國南部的發現（Discovery）自由學校校長林賽·斯諾登（Lindsey Snowdon）因被教育標準局評估指出“校長缺乏提高教學的技能與知識”于2013年10月中旬辭職。[12]

英國一項民意調查也指出，對于學校招聘不具備教師資質的教師或校長，60%的被調查民眾表示擔心和憂慮。有才能的管理者是學校運行的根本，高質量的教師是提高學生成績的關鍵。政府賦予了自由學校充分的自治權以招聘理想的教師和校長，然而實踐證明，過度放權和過低標準所產生的負面影響相當大。盡管該舉措可以提高校長和教師治校的熱情，但是未建立一定的合格教師標準極易造成人員濫用，從而出現教師教學失誤、學校營運不善等問題，影響學生受教育的質量。

（三）并未有效解決教育公平問題

自由學校設立的初衷是解決貧困地區弱勢學生的受教育問題，更好地滿足不同社會群體的教育需求，然而受益者多為中產階級家庭的學生。調查數據顯示，在新設立的自由學校中已出現家庭社會經濟地位較低的學生不易進入自由學校就讀的現象。例如，布里斯托爾（The Bristol）自由學校就被指控在招生過程中公然優先考慮較富裕家庭的孩子[13]。在英國東北部的部分自由學校也發生優先錄取富人階層學生而排擠工人階級學生的情況。擔任學校管理委員的瑞徹·古奇（Rachel Gooch）負責的一項針對2011年24所自由學校的調查顯示，該批自由學校僅有9.4%的學生來自低收入家庭，低于全國公立學校18%的平均值。在弱勢學生數量上，與其最臨近的5所公立學校相比，有22所自由學校都招收較少的弱勢學生[14]。為貧困學生提供更好的教育是自由學校成立的宗旨，而在運行過程中的自由學校破壞了給予所有兒童優質教育的承諾，削弱了教育機會均等。

另一方面，自由學校可能對當地其他學校產生資源排擠和吸附效應，從而引發新的不公平現象。因為自由學校在課程設置、教師管理、學校運作等方面擁有較大的自主權，其先進的教學理念、靈活的辦學方式在吸引學生和教師方面比該地其他學校更具競爭力，這使得許多教師和學生偏愛自由學校，從而造成其他公立學校學生生源與教師資源的流失，學校的運轉和教學質量受到影響。

（四）教育市場化問題

自由學校是以市場為導向的，將市場競爭理念運用到教育領域，實則使學校、學生及家長間形成了生產者和消費者的關系。中央政府通過創造一種多元化市場的方式讓學生和家長成為教育的顧客來選擇學校。消費者的滿意度決定了哪些學校能夠蓬勃發展、哪些學校需要改變教學方式。學校若想在市場競爭中生存，就必須考慮消費者的要求，尊重他們的愿望。但家長的需求是多樣性的，有時甚至是不夠理性的，如果學校為求發展而刻意迎合家長的需求，會陷入困境。

私人教育機構和企業進入公共教育機構是另外一項憂慮。英國主張政府適當地從教育領域退出來，允許私人組織管理和經營學校。該行為雖然有利于調動市場活力，推動校際競爭，但逐漸擴大了公共教育中的私有成分，使公益性教育機構開始有淪為營利性機構的可能。英國《衛報》指出，創辦自由學校的教育慈善機構或者商業公司使用政府的補助支付高額薪水給高級經理，其年薪甚至可以達到24萬英鎊或更高。在資源有限的情況下，高額薪水可能危及原本應支持基礎設施建設和教育質量提升方面的經費。

四、英國基礎教育未來走向

自由學校項目被奉為英國聯合政府的教育旗艦政策，在政府的全力支持下，其生命力亦是十分旺盛。2014年上任的教育大臣尼基·摩根（Nicky Morgan）表示她十分欣賞戈夫的自由學校項目，并將保持對此項目的熱情，在全國迅速發展擴張[15]。可見，自由學校項目雖然在實踐過程中出現了諸多問題，但仍在一定程度上顯示了英國教育改革的發展方向。

（一）集權與放權并舉

首先，中央政府權力提升，地方教育當局權力不斷被削弱。自1902年英國開設地方教育當局以后，中央與地方的利益爭奪就從未中斷。雙方利益在博弈中不斷調整，但總趨勢是中央政府集權趨勢日益加強。從20世紀80年代開始，特別是隨著《1988年教育改革法》的頒布，中央政府的教育權力得到大幅上升，減少了地方政府的自治權。自由學校項目致使教育權力更多上移至中央政府，下滑至學校，削弱了處于中層的地方教育當局的權力，這符合聯合政府的利益，也有利于學校自治。其次，英國政府賦予家長等社會力量更多自主權。教育的成功有賴于教育各主體的共同作用，中央政府在分散地方教育當局權力的同時，在教育改革的過程中越來越關注校外因素對教育的影響，重視家長、社會各界力量的參與，并為之提供相應的政策空間。

（二）注重教育公平性

教育的高質量和公平性是20世紀90年代以來世界各國對教育的價值訴求，英國政府也不例外。英國政府始終把提升教育公平和維護弱勢群體利益放在優先位置，強調教育機會均等，縮小貧富懸殊，提高所有學生的學業水平，建立均衡的教育體系。為了消弭各教學機構之間的教育差距，政府推行有獨特教育理念的自由學校，加大對貧困地區和條件不利地區的扶持力度，鼓勵自由學校吸納處于弱勢地位的學生，最大限度減少家庭背景和出身環境對學生入學機會和學業成就的影響。2010年，卡梅隆指出英國新政府的價值觀是自由、公平和責任，自由學校正是其實踐成果。可見，政府的政策在不斷傾向于弱勢群體，保證基礎教育的均衡全面發展，促進公平性。

（三）強調個人需求

從20世紀80年代英國國家課程的設置到自由學校允許學校委員會依據家長和學生的需求自由設置課程，反映了英國教育發展的漸變式過程，即逐漸開始關注學生個性化的需求。自由學校盡可能地開設適合學生的課程，確保為學齡兒童開設適合的課程，促進個人全面素質的提升；注重家長的需求，只要家長的愿望合乎理性，皆可以根據他們的自身要求設立各種特色的自由學校。從學校課程設置自主權力的增強，到家長等設立新學校的自由，皆反映了英國教育改革越來越注重個性化的需求。

（四）加快市場化步伐

1980年以來，由于新自由主義思想和新公共管理理論的廣泛影響，英國政府在全國范圍內掀起了對公共教育事業市場化的改革運動。新自由主義者弗雷德里希·哈耶克（Friedrich Hayek）曾指出，政府經費支付教育可以被接受，但絕不意味著由政府贊助的教育就該以政府建立或管理這些教育機構為必要條件。英國政府一直是教育的主辦者和責任主體，但是在教育改革的過程中，政府開始重新建構政府責任與市場機制之間的張力，注重公共教育的市場化和私營化，鼓勵社會各界力量參與創辦自由學校，允許學校委員會自主運營新學校，教師的培養開始注意家長和市場的需求，以自由競爭的理念促進各教學機構服務質量的提升。

參考文獻：

[1]Load Nash. Increasing the Number of Academies and Free Schools to Create a Better and More Diverse School System[EB/OL]. https：//www.gov.uk/government/policies/academies-and-free-schools，2013-04-22.

[2]The Rt Hon Michael Gove Mp. 24 Free Schools to Open Across England This Year[EB/OL]. https：//www.gov.uk/government/news/24-free-schools-to-open-across-england-this-year，2011-08-28.

[3]New School Network. Free Schools 101[EB/OL].http：//www.newschoolsnetwork.org/sites/default/files/Free%20Schools%20101_2.pdf，2013-09-13.

[4][5][6][7]New School Network. Free Schools： Facts and Figures[EB/OL]. http：//www.newschoolsnetwork.org/sites/default/files/NSN%20Data%20Briefing%20Oct%202014.pdf，2014-10-23.

[8]Team Media. Its not Every Day that You Get to Meet the Prime Minister [EB/OL]. http：//halleyhouseschool.org.uk/its-not-every-day-that-you-get-to-meet-the-prime-minister/，2014-10-22.

[9]Warwick Mansell. Academies Drain Our Education Funds Councils Warn [EB/OL].http：//www.theguardian.com/education/2011/oct/31/academies-costs-for-maintained-schools，2011-10-31.

[10]Hannah Richardson. Gove Urged to Monitor Free Schools More Closely[EB/OL].http：//www.bbc.com/news/education-24539353， 2013-10-15.

[11]The Guardian. Ofsted Report on Al-Madinah School in Derby[EB/OL].http：//www.theguardian.com/education/interactive/2013/oct/16/oftsed-report-on-al-madinah-school-derby，2013-10-16.

[12][13]Fiona Millar. School Places： A Guide through the Minefield of Admissions[EB/OL]. http：//www.theguardian.com/education/2014/oct/07/choice-schools-children-parents-admissions-selection，2014-10-07.

[14]Jessica Shepherd. Free Schools Taking Lower Numbers of Deprived Pupils， Data Shows[EB/OL].http：//www.theguardian.com/education/2011/nov/14/free-schools-lower-number-deprived-pupils， 2011-11-14.

[15]Rowena Mason. Nicky Morgan to Follow Gove Policies on Free Schools and Exam System[EB/OL].http：//www.theguardian.com/politics/2014/jul/21/nicky-morgan-michael-gove-education-policies-free-schools-exams，2014-07-21.

編輯 朱婷婷 校對 吳婷