“大氣污染公益訴訟第一案”亮點紛呈

李樹森 張猛

?

“大氣污染公益訴訟第一案”亮點紛呈

李樹森 張猛

當(dāng)環(huán)境行政執(zhí)法失靈、行政機關(guān)不作為，或在環(huán)境行政機關(guān)的行政執(zhí)法手段有限的情形下，環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟便成了履行環(huán)境法的重要力量。

大氣污染公益訴訟，相比較水污染、固廢污染等相關(guān)案件，在環(huán)境民事公益訴訟案件中具有一定的特殊性。訴訟的提起和最終的判決結(jié)果，都具有很強的標(biāo)桿意義和示范價值。中華環(huán)保聯(lián)合會訴德州晶華集團振華玻璃有限公司大氣污染侵權(quán)糾紛一案，是新環(huán)保法實施后針對大氣污染提起的第一例環(huán)境民事公益訴訟。該案于2015年3月24日在德州市中級人民法院正式受理立案。雖然案件尚未審結(jié)，但從已取得的階段性成果可以看出，環(huán)境公益訴訟對推動環(huán)境污染治理具有重大的價值和意義，“大氣污染公益訴訟第一案”亮點紛呈。

倒逼傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級

2015年3月19日中華環(huán)保聯(lián)合會向德州市中級人民法院遞交立案材料后，媒體紛紛跟進報道，引起社會各界的強烈關(guān)注。3月20日，德州市長楊宜新、副市長孫開連約談了德城區(qū)政府和晶華集團振華有限公司主要負責(zé)人，提出四條整改措施，其中一條是：嚴(yán)格按照省廳部署，不拖延、不庇護，務(wù)必于2015年3月底前完成整治；4月1日起，如仍不能達標(biāo)排放，由德城區(qū)政府依法下達停產(chǎn)整治通知書，實施停產(chǎn)整治，并通過新聞媒體向社會公布。

2015年3月底，被告德州晶華集團振華玻璃有限公司關(guān)閉了生產(chǎn)線，實施搬遷改造。2015年10月30日，中國建材凱盛晶華綠色建材產(chǎn)業(yè)園項目開工奠基。該項目由中國建筑材料集團有限公司下屬全資子公司凱盛科技集團與德州晶華集團共同出資建設(shè)，占地1000畝，總投資30億元，計劃分兩期建設(shè)。同步建設(shè)脫硫、脫硝、除塵等一體化環(huán)保設(shè)施，確保清潔、綠色生產(chǎn)。項目建成后，主要生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)超白玻璃、汽車玻璃等高端玻璃產(chǎn)品，將實現(xiàn)晶華浮法玻璃產(chǎn)業(yè)的全面升級。

面對復(fù)雜多樣的環(huán)境問題，僅僅依靠政府“單軌制”的環(huán)境法實施機制已力不從心。因此，以環(huán)保組織為主體的私力實施環(huán)境法，可以有效彌補公力實施的不足，并與公力實施結(jié)合形成“雙軌制”的環(huán)境法實施機制。

彌補環(huán)境行政執(zhí)法不足

在中華環(huán)保聯(lián)合會提起民事公益訴訟案件前，振華公司曾被環(huán)境保護部點名批評，2014年底德州振華被山東省環(huán)保廳處以15萬罰款，一條生產(chǎn)線停產(chǎn)治理，德州市環(huán)保局先后4次對該企業(yè)進行了每次10萬元的處罰。但行政處罰過后，振華公司仍持續(xù)超標(biāo)向大氣排放污染物。因此，本案件可以稱得上是行政執(zhí)法失靈的典型。

當(dāng)環(huán)境行政執(zhí)法失靈、行政機關(guān)不作為，或在環(huán)境行政機關(guān)的行政執(zhí)法手段有限的情形下，環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟便成了履行環(huán)境法的重要力量。

本案中，環(huán)保部門只能根據(jù)違法事實和情節(jié)，對企業(yè)違法排污行為，給予包括罰款在內(nèi)的行政處罰，而無法對其造成的污染損害提出損害賠償請求。通過中華環(huán)保聯(lián)合會提起環(huán)境公益訴訟的方式，可以根據(jù)對污染者造成損害的大小提出損害賠償訴求。環(huán)境公益訴訟制度，顯然能夠彌補環(huán)境保護執(zhí)法部門不作為或執(zhí)法失靈的現(xiàn)象。面對復(fù)雜多樣的環(huán)境問題，僅僅依靠政府“單軌制”的環(huán)境法實施機制已力不從心。因此，以環(huán)保組織為主體的私力實施環(huán)境法，可以有效彌補公力實施的不足，并與公力實施結(jié)合形成“雙軌制”的環(huán)境法實施機制。

污染損害計算另辟蹊徑

由于大氣污染物的流動性、遷移轉(zhuǎn)化性等原因，大氣污染這類案件難以確定具體的損害賠償數(shù)額。本案依據(jù)2015年1月7日施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十三條，通過防治污染設(shè)備的運行成本的折算方式計算損害賠償數(shù)額，為大氣污染類公益訴訟案件的索賠開辟了一條新路徑。

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》是配合新《民事訴訟法》實施環(huán)境公益訴訟制度的一項司法解釋，其中第二十二條規(guī)定：生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費用明顯過高，法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度，生態(tài)環(huán)境的稀缺性，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度，防治污染設(shè)備的運行成本，被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，參考環(huán)境保護監(jiān)督管理部門的意見、專家意見等，予以合理確定”。

本案中，中華環(huán)保聯(lián)合會按照德州振華大氣污染防治設(shè)備的投入及運營成本來計算損害賠償費用，按照1條脫硝生產(chǎn)線設(shè)備投入成本320萬元、每年運營成本50萬元計算，被告有2條生產(chǎn)線均未安裝脫銷設(shè)備，并自2000年開始生產(chǎn)，估算得出損害賠償費用共計 2040萬元。 在案件審理過程中，中華環(huán)保聯(lián)合會已委托鑒定機構(gòu)對設(shè)備投入及運營成本進行鑒定。

3月17日上午，中華環(huán)保聯(lián)合會與自然之友共同召開2015年環(huán)境權(quán)益維護實踐情況通報會。中華環(huán)保聯(lián)合會志愿律師李樹森（右一）分享了“山東德州晶華集團振華有限公司大氣污染環(huán)境公益訴訟案”的創(chuàng)新點及實踐效果。攝影 馮應(yīng)馨

懲罰性訴求的現(xiàn)實意義

參照“按日計罰”條款，訴訟團隊針對本案提出了懲罰性賠償?shù)脑V訟請求，這是一項創(chuàng)新性的訴訟請求，即嘗試比照新《環(huán)保法》按日計罰的規(guī)定，對德州振華因行政執(zhí)法失靈提出了懲罰性賠償訴求780萬元。

環(huán)保部《環(huán)境保護按日連續(xù)處罰暫行辦法》對按日計罰的適用情形、處罰程序、計罰方式等均作出明確規(guī)定，對于解決環(huán)境保護領(lǐng)域“違法成本低”的痼疾而言，“按日計罰”條款可謂一劑猛藥。作為民事?lián)p害賠償制度的重要組成部分，懲罰性損害賠償能否適應(yīng)在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域，是值得研究探討的問題。從立法實踐看，近些年來，在消費者權(quán)益保護法、產(chǎn)品責(zé)任、商品房買賣以及食品安全立法等領(lǐng)域，已借鑒、吸收或確立了懲罰性損害賠償制度。近年在環(huán)境侵權(quán)、環(huán)境損害救濟領(lǐng)域，研究與適用懲罰性賠償法律制度的呼聲日益高漲。

“按日計罰”是行政處罰措施，其實質(zhì)是體現(xiàn)環(huán)境違法者的環(huán)境行政法律責(zé)任。但是，在本案提起訴訟之前，行政執(zhí)法機關(guān)怠于履行職責(zé)，沒有對違法企業(yè)實施“按日計罰”處罰。在此前提下，基于維護公共利益提起的公益訴訟，“按日計罰”條款可以成為懲罰性賠償訴求的參考依據(jù)。不論最終法院是否采納原告的主張及意見，但此項訴訟請求的提出本身就具備重要的現(xiàn)實意義。

去年年底，最高人民法院發(fā)布2015年十大環(huán)境侵權(quán)典型案例，中華環(huán)保聯(lián)合會訴德州晶華集團振華有限公司大氣污染民事公益訴訟案名列其中。最高人民法院認為，環(huán)境公益訴訟案件的審理，要依法協(xié)調(diào)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，支持政府部門行使環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)職責(zé)，督促企業(yè)在承擔(dān)環(huán)境保護義務(wù)與責(zé)任基礎(chǔ)上更好的經(jīng)營發(fā)展。“大氣污染公益訴訟第一案”對司法實踐的推動價值得到了最高人民法院的肯定。

中華環(huán)保聯(lián)合會工作人員接到群眾投訴后赴現(xiàn)場調(diào)研，發(fā)現(xiàn)振華有限公司煙囪正冒著黃煙，初步判斷企業(yè)超標(biāo)排污。后經(jīng)查詢山東省環(huán)保廳國控重點污染源實時監(jiān)測數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)企業(yè)超標(biāo)排污情況屬實。2015年3月19日，中華環(huán)保聯(lián)合會向德州市中院提起環(huán)境民事公益訴訟。目前，該案正在污染損害評估階段。攝影 魏哲

■ 相關(guān)熱點

3月17日上午，中華環(huán)保聯(lián)合會與自然之友共同召開2015年環(huán)境權(quán)益維護實踐情況通報會。

中華環(huán)保聯(lián)合會副秘書長謝玉紅，首先匯報了中華環(huán)保聯(lián)合會2015年環(huán)境權(quán)益維護實踐情況及2016年重點工作。

2015年，中華環(huán)保聯(lián)合會以著力解決影響和損害公共環(huán)境權(quán)益以及群眾健康的突出環(huán)境問題為重點，共開展環(huán)境公益訴訟10起(其中新提起的環(huán)境公益訴訟8起)，監(jiān)督調(diào)查環(huán)境污染案件11起，為環(huán)境污染受害者提供法律援助3起，有效維護了公眾和社會的環(huán)境權(quán)益。

其后，自然之友法律與政策倡導(dǎo)總監(jiān)葛楓發(fā)布《2015年環(huán)境公益訴訟綜述》；中華環(huán)保聯(lián)合會志愿律師李樹森分享了“山東德州晶華集團振華有限公司大氣污染環(huán)境公益訴訟案”的創(chuàng)新點及實踐效果；中華環(huán)保聯(lián)合會法律專家委員會委員、中國政法大學(xué)教授曹明德就環(huán)境公益訴訟制度的完善提出了建議和思考。