“營改增”最后攻堅

謝九

自今年5月1日起，“營改增”試點正式全面推開，試點范圍擴展到建筑業、房地產業、金融業和生活服務業，實現了增值稅對貨物和服務的全覆蓋。同時將所有企業新增不動產所含增值稅納入抵扣范圍，比較完整地實現規范的消費型增值稅制度。

此次新增試點的四大行業涉及納稅人1100萬戶左右，比前期試點的590多萬戶增加近一倍，涉及的營業稅規模占原營業稅總收入的比例約80%，在經過了4年多的試點之后，營改增開始進入最后的攻堅戰。從我國稅制改革的歷史來看，此次營改增的影響之大，僅次于1994年的分稅制改革。

營改增試點開始全面實施，同時也意味著營業稅在我國正式退出歷史舞臺。營業稅主要針對企業和個人經營的營業額征收，長期以來是我國的第三大稅種，也是地方政府的第一大稅種;增值稅主要針對商品流轉過程中的增值部分征收，是我國的第一大稅種。由于兩大稅種均在流通環節征稅，很容易造成重復征收，尤其是隨著近年來我國服務業的快速發展，重復征收的矛盾越來越突出。為了避免兩大稅種之間的重復征稅，同時也為了重點扶持第三產業的發展，更好幫助中國經濟向服務業轉型，營改增從2012年開始在上海的交通運輸業和部分現代服務業試點，并逐漸過渡到更多的省市和更多的行業，今年5月1日起開始正式全面實施。按照最初的計劃，原本應該在“十二五”末期就全面完成營改增，不過由于復雜性超出預期，最終推遲至“十三五”的開局之年。

從4年多的試點時間來看，盡管存在一定的爭議，營改增試點在整體上還是實現了減稅的初衷。按照財政部和國稅局披露的數據，2012到2015年底，營改增及增值稅改革累計為企業減稅6412億元，其中，自2012年啟動的營改增試點中超過97%的試點納稅人實現稅負下降或持平，累計減稅已達3133億元。按照今年《政府工作報告》的承諾，營改增全面實施后，確保所有行業稅負只減不增，財政部測算2016年減稅金額將超過5000億元。

避免重復征稅，實現結構性減稅，這只是營改增最表面的目的，從更深層次來看，營業稅改增值稅也體現了我國經濟結構調整的意圖。首先是為服務業崛起減負，在營改增之前，我國的服務業基本上都處于營業稅之下，由于全額征稅且無法抵扣，重復征稅的現象比較嚴重，由此導致服務業稅負過重。而從中國經濟結構優化的角度來看，服務業是中國經濟結構轉型的必經之路，但長期以來，我國服務業占GDP的比重始終難有實質性提升，距離發達國家服務業普遍占比70%以上的比重還有相當大的距離。從產業結構調整的角度來看，營改增的最大受益者就是服務業，今年5月1日開始最后實施的四大行業中，金融業和生活服務業都是我國最重要的服務業。

除此之外，營改增還可能會在一定程度上消除我國的產能過剩矛盾，對于當前的去產能起到意想不到的效果。在過去營業稅的時代，營業稅是地方政府的最大稅收來源，而且營業稅針對商品的營業額征稅，這就使得地方政府出于稅收和就業的考慮，扶持大量僵尸企業，但是在營業稅退出歷史舞臺之后，地方政府失去了稅收的激勵，也就失去了繼續為僵尸企業輸血的動力，這可能會對困難重重的去產能起到關鍵作用。

營改增雖然從5月1日開始全面實施，但并不意味著改革已經塵埃落定，還有很多挑戰才剛剛開始，比如中央和地方政府的收入分配如何重新劃定。

在過去營業稅和增值稅并存的時代，營業稅絕大部分歸地方政府所有，是地方政府的第一大稅收來源，大約占地方稅收收入的三成左右，而增值稅屬于中央和地方共享，75%歸中央，25%歸地方。在營改增之后，營業稅退出歷史舞臺，意味著地方政府最大的稅收來源也隨之消失。最近幾年來，地方政府原本就面臨土地財政萎縮、債務負擔上升等難題，如果營業稅就此憑空消失，地方政府的壓力可想而知，因此，在營改增全面實施之后，如何妥善處理中央和地方的收入分配，已經成為當務之急。

在今年5月1日營改增全面實施之際，國務院關于《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》也隨即下發，大致內容是，中央和地方政府的增值稅分成從此前的“75∶25”調整成“50∶50”，增值稅五五分成，同時，中央上劃收入通過稅收返還方式給地方，確保地方既有財力不變等等。這份過渡方案自2016年5月1日起執行，過渡期暫定2～3年，屆時根據中央與地方事權和支出責任劃分、地方稅體系建設等改革進展情況，研究是否適當調整。

營改增全面實施之后，可能也會加快中央和地方事權和支出責任重新劃分的進程。1994年分稅制改革以來，中央和地方的事權和財權劃分不匹配的矛盾上升，中央財政實力大大增強，但是地方則承擔了相當比重的支出責任，這種局面被業界戲稱為“中央點菜，地方買單”，改革的呼聲也是由來已久。

十八屆三中全會提出“建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任”，揭示了未來中央和地方事權改革的大方向：“國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權;部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系;區域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。”這一次營改增可能是一個契機，在一定程度上會加快中央和地方事權改革。

在營改增全面實施之后，增值稅立法也會提上日程。我國的稅收立法處于比較落后的狀態，在現有17個稅種之中，只有個人所得稅、企業所得稅和車船稅通過了全國人大立法，其余都是通過全國人大授權國務院以暫行條例等方式征收，營改增之后，增值稅將成為我國的超級大稅，如果依然長期處于“暫行條例”之下，顯然也并不合時宜。

按照我國稅制改革的整體規劃，在營改增全面實施后，下一步改革的重點有可能會轉移到直接稅。我國的稅收結構以間接稅為主，無論是此前的營業稅，還是現有的增值稅和消費稅，都屬于間接稅，間接稅主要面對商品和服務征收，間接以公眾為征稅對象，其弊端在于稅負隱藏在商品價格之內，容易推高商品價格，不利于消費。我國目前的稅制結構中，約有三分之二來自間接稅，而發達國家正好相反，普遍以直接稅為主。對于致力于向消費轉型的中國經濟而言，間接稅比重過高，其實并不利于經濟轉型。

十八屆三中全會曾經提出“逐步提高直接稅比重”，在營改增全面實施之后，有可能會將重心轉移至直接稅改革。直接稅是指直接向個人或者企業開征的稅，目前主要包括個人和企業所得稅，以及房產稅和遺產稅等等，由于這幾大稅種和個人更加息息相關，未來如何改革將比營改增更受關注。