政府生態責任：理論源流、基本內容及其實現路徑

摘要：政府生態責任來自于社會成員與政府之間的契約。主體、認同、運行和監督是政府生態責任的四大基本內容。當前，應加快政府轉型，優化政府生態責任共同體；樹立生態-行政意識，增進政府生態責任認同；加快推進政府治理，規范政府生態責任運行；完善外部監督，倒逼政府切實負起生態責任。

關鍵詞：政府生態責任；理論源流；生態-行政意識；政府治理

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）04-0041-05

基金項目：教育部人文社會科學研究專項任務項目（中國特色社會主義理論體系研究）“協商民主視域下民族地區社會治理創新研究”（15JD710046）；廣西高等學校優秀中青年骨干教師培訓工程資助成果（GXQG022014062）；欽州學院科研項目“協同治理視角下地方政府管理創新研究”（2014XJKY-55B）。

作者簡介：梁芷銘（1981-），男，廣西玉林人，中共欽州學院委員會宣傳部副部長，欽州學院思想政治理論課教學部副教授、碩士生導師，廣西高校人文社會科學重點研究基地海洋文化研究中心研究員，主要研究方向：政府行為與政策分析、公共治理與媒介傳播。科技的飛速發展為世界注入了新的活力，改變了人們認知世界的方式，也改變了社會本身。時至今日，人類依然沉浸在科技發展帶來的狂歡中。但生態環境惡化已經悄然出現——無論是海洋還是陸地，無論是城市還是鄉村，生態環境都已今非昔比。從黨的十七大到十八大，再到十八屆三中全會，生態文明、建設美麗中國常被普通民眾和政府官員提起，《關于加快推進生態文明建設的意見》更是從戰略高度提出生態文明建設“事關‘兩個一百年奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的實現”。而與之相關的政府生態責任也逐漸進入公眾視野。無論是生態文明建設，還是建設美麗中國都始終離不開政府及其機構，以及政府權力的運行（但實際上并不局限于此）。在科技對自然生態破壞日趨加劇，一些地方政府過度追逐經濟增長而肆意破壞自然，資本利潤裹挾生態環境的當下，有必要梳理政府生態責任的理論源流、基本內容，并在此基礎上探索政府生態責任的構建路徑。

一、問題的提出：政府生態責任的概念辨析及其理論源流

政府生態責任的提出，既反映了詞語本身的變化（由責任，到政府責任，再到政府生態責任），也反映了詞語的時代背景（突出“生態”方面的責任）。就詞語構成而言，“政府生態責任”由“政府責任”與“生態”組合而成。

關于政府責任，陳建先等人認為，現代社會各國都普遍追求“政府責任”與“責任政府”，現代政府有著明確的“責任”意識，而政府責任是一種“責任形式”，責任主體是政府，政治信念是“人民主權”，以法治“治理政務”，強調的是“負責任的政府”。[1]楊楠認為，政府責任可以分為政治責任、行政責任、法律責任、道德責任和其他責任，是由“理念、制度和行政”組成的有機整體，與公民權利是硬幣的兩面，政府責任實質上就是“公民的權利”，政府責任的擴大意味著“公民權利的擴大”，而政府責任的重要特征則表現為“權責一致”。[2]蔡放波認為，政府責任可以分為“憲法責任”“政治責任”“行政責任”和“道德責任”，憲法責任是“核心的責任”，而政府責任實際上與政府獲得的權力相對應，是政府合法性的核心要件，負責任則是“現代政府應具備的主要品質”。[3]汪旻艷把政府責任置于生態文明視域下考察，認為“生態文明視域下的政府責任是政府生態價值觀、生態服務理念的形成與內化，是政府生態職能的建立和完善，是政府外部高回應性的體現”。楊雪冬認為，政府責任是改革開放以來政府變革的重要內容，但在政府責任實現過程中出現政府責任內容“泛經濟化”和責任實現機制“泛政治化”，并給經濟社會發展帶來了負面效果，阻礙了政府改革。[4]

正是政府責任內容的“泛經濟化”和責任實現機制的“泛政治化”直接導致了生態環境的惡化，經濟社會發展面臨的資源能源問題更加突出。在此現實境況下，政府生態責任被提上了議程，并逐漸成為政府和國家發展戰略的重要內容。黃愛寶認為，政府生態責任既是一種“政府責任”，又是一種“生態責任”，是指“在民主和服務價值理念指導下，以追求與實現自然生態平衡和穩定或人與自然的自然性和諧作為價值目標，在特定的生態責任制度安排中，與特定機構與職位相聯系的義務與職責。”[5]與此相聯系的是，政府生態服務[6]和生態型政府[7]的提出，而在此語境中，政府生態責任得到更多的強調。龍獻忠等人認為，政府生態責任是“政府在科學發展觀的指導下，通過經濟、行政、教育、法律等手段，積極地履行其在生態保護領域應盡義務與法定職責，從而滿足可持續發展的需要”，其實現的基礎是“責任政府的建立”，通常情況下，政府生態責任受到政府官員生態責任意識、行政問責體系、責任監督機制、政府與企業及NGO生態權責關系等因素的影響。[8]李亞認為，政府生態責任主要包括“樹立生態理念，保證生態和諧的制度供給、發展生態經濟”，這既是對自然的生態責任，也是對市場和公眾的生態責任。[9]

無論是對政府責任的界定，還是對政府生態責任的探索，都始終圍繞著以下四個要素：一是政府及其權力。政府是政府生態責任的核心主體，并在政府權力的運行中承擔生態責任，當然，政府也極有可能借助權力逃避生態責任。而政府所應承擔的生態責任又往往與其所掌握的權力大小密切相關。由此可見，政府及其部門權力在實現政府生態責任中起著至關重要的作用。二是責任。如今涌現的生態環保問題是否僅是政府的責任，如果不是，又該由哪一方共同承擔政府生態責任？如何使得政府生態責任的劃分始終體現正義？而一旦明確了不同主體的生態責任，又應當如何確保相關生態責任得以實現？三是科學發展。無論是強調政府生態責任，還是把政府責任放置于生態文明建設和科學發展觀視域下考察，都始終與經濟社會的科學發展密切聯系在一起。可以說，實現政府生態責任的過程本身即是一個科學發展的過程，而其終極目的也是要實現科學發展、和諧發展。四是法律。這里所說的法律至少包括了憲法和法律，但在強調法律的同時，不可忽視的是憲法及其權威。憲法與政府權力的邊界、公民的權利與義務密不可分。如果政府權力運行違背憲法精神而免遭制約，如果憲法賦予公民的權利得不到保障，如果憲法確定的公民義務得不到切實履行，那么政府生態責任也就無從談起。

二、四位一體：政府生態責任的基本內容及其具體展開

政府生態責任形成于政府運行過程中，與政府權力的擴張相隨，關注生態環境的平衡，彰顯著對人與自然和諧的不懈追求。它建基于責任主體的普遍認同，借助政府及其機構而運行，為社會公眾檢視、監督，有著豐富的內容。

1主體。政府生態責任主體是政府生態責任的承擔者，也是政府生態責任得以存在、運行的核心要件。根據對生態環境影響程度的差異和承擔相關責任的差異，可以把政府生態責任主體分為直接主體和間接主體。

無疑，政府是政府生態責任的直接主體。一方面，地方政府執行中央政府的政策、方針，是經濟社會發展的直接推動者，對本區域或周邊區域生態有著極為重要的影響，既可因執行相關政策方針而對生態形成良性影響，又可因執行政策方針出現偏差而對生態形成惡性影響，因而，地方政府是政府生態責任的關鍵性主體。另一方面，中央政府在國家經濟社會發展中同樣有著重要影響，扮演著政策方針的制定者、引導者、監督者等角色，深深影響、塑造著一國乃至周邊國家的生態，因而，中央政府也應當是政府生態責任的另一關鍵主體。在這一主體視域下，生態責任表現為：生態環保工作的“宏觀性、指導性、監督性和協調性”；生態政策、法律制定的“可行性、前瞻性和國際比較性研究”；國家重點工程生態環保的“示范性和效應性”。在地方政府為主體的視域下，生態責任則有明顯的區域特色。[10]

與政府這一直接主體相對應的是包括企業、社會組織和公民個人在內的間接主體。粗看起來，政府生態責任僅應屬于政府及其機構，但實際上，與生態責任緊密相關的生態治理并不局限于政府及其機構，而是始終與企業、社會組織和公民個人聯系在一起，且這三者并非孤立地參與生態治理，而是在政府及其機構的主導下參與生態治理。這三者在很大程度上影響到政府生態責任的實現，可以說，這三者所承擔的生態責任是政府生態責任的延伸與拓展，缺少了其中的任何一方，政府生態責任的整體性和完整性就不復存在。

2認同。政府生態責任認同是政府生態責任主體基于生態問題的認知、體驗和情感而形成的共同價值觀念，是就生態環境工作一系列問題而形成的基本共識。這樣的認同主要包括了價值觀念層面的認同、制度層面的認同和實際工作層面的認同。高度的認同是政府生態責任得以順利實現的前提條件。

價值觀念層面的認同，至少涉及何為生態、生態保護、生態治理及其終極追求等方面。價值觀念層面的認同是生態責任得以確立的精神支撐。價值認同具有自主性、過程性、異質性和流動性，且經常處于變化與不斷更新之中，價值觀念的時效性因此而縮短，價值認同的多變性因此而更加明顯。[11]價值觀念層面的認同直接影響到制度層面的認同，直接影響到實際工作的有效開展。它深藏于人們的內心，彰顯在政府生態責任主體的工作章程與宗旨之中，不受利益集團、部門利益和地區利益的干擾與驅使，不為政黨力量、政治勢力、行政權力和宗教力量所左右。只有在價值觀念層面取得最大共識，才能減少制定相關政策、制度和法律法規的阻力。

制度層面的認同，至少包括對相關政策、制度和法律法規層面的認同。制度層面的認同上承價值觀念層面，下接實際工作層面，是政府生態責任認同的中樞。制度層面的認同缺失，不僅影響到相關政策和制度的執行，還會導致相關法律法規的相互沖突，給政府生態責任運行帶來巨大阻力。制度層面的認同，是中央政府和地方政府之間、政府與企業、政府與社會組織、政府與公民個人之間的認同。通常情況下，社會組織和公民個人之間容易形成制度層面的認同，而企業與政府之間，企業與社會組織、公民個人之間，甚至政府部門之間則難以形成制度層面的認同。

實際工作層面的認同，至少包括對工作程序、工作方式、工作力度和工作效果的認同。這是價值觀念認同和制度認同的具體體現，是政府生態責任認同的重要一端。通常情況下，建立在價值觀念認同和制度認同基礎上的工作程序、工作方式、工作力度和工作效果也能獲得較高的認同。

3運行。政府生態責任運行建基于政府生態責任主體的生態責任認同，與相關政策和制度的制定、執行、反饋密切相關。相關政策和制度的制定，是政府生態責任運行的第一階段。在這一階段中，多元政府生態責任主體在就生態環保問題取得共識的基礎上，針對過去遺留的生態環保問題、現存的生態環保問題和未來可能面臨的生態問題，在民主的氛圍中制定相關政策和制度，并建立相關機構以執行政策和制度。相關政策和制度的執行，是政府生態責任運行的第二階段。在這一階段中，相關機構和人員依據自身職能與職責開展工作，借助資金、設備、技術和人力資源推動解決生態環保問題。相關政策和制度執行的反饋，是政府生態責任運行的第三階段。在這一階段，企業、社會組織、公民個人和社會輿論將對相關政策和制度的執行情況進行反饋，這些信息集中于社會輿論平臺和政府相關信息平臺，并經過分析與綜合后成為制定與修正相關政策、制度的依據。

政府生態責任運行是一個過程，多元主體參與其中，深受多元利益影響，并在實際上重構著經濟社會利益格局，重塑著人與自然的關系、人與人的關系、人與社會的關系、企業與政府的關系、中央政府和地方政府的關系。無論是政府生態責任運行的第一階段還是第三階段，都離不開公眾的廣泛參與。這既是公眾的權利，也是政府生態責任運行順利進行的重要前提。若無公眾的廣泛參與，政府生態責任運行難免會演變成為集團利益、政府部門利益和市場利益的相互追逐，而利益集團、政府部門和市場雖然能獲得短期利益，但最終將和社會共同利益一起陷入生態環保困境。薩繆爾森認為，“當政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時，政府便失靈了。”[12]在經濟領域存在“政府失靈”，在政府生態責任運行過程中，同樣存在“政府失靈”，也即政府生態責任運行不可避免地受到政府組織的內在缺陷、尋租行為和低效率的影響，致使政府生態責任運行脫離社會公共利益，達不到預期目標，或者為此付出了高成本。

4監督。政府生態責任監督是對政府生態責任運行的監督，可以簡單地將其分為內部監督和外部監督。內部監督，也即通過政府內部監督機制、評價機制和考核機制對生態責任運行進行的監督，其效果在很大程度上受到監督主體、監督氛圍、監督力度和監督機制、評價機制、考核機制本身的制約。一方面，在形成生態責任共識的多元監督主體主導下，其能在短時間內形成監督氛圍并在長時間內維持監督氛圍，并維持適當的監督力度，以適應政府生態責任運行的實際需要。同時，相關的監督機制、評價機制和考核機制也將逐步建立并得到完善。另一方面，完善的內部監督機制、評價機制和考核機制能在最大限度上約束政府生態責任運行主體，規范相關監督主體行為，使內部監督制度真正發揮作用，為政府生態責任運行提供良好的制度保障。而在內部監督主體無法形成生態責任共識或者相關內部監督制度尚未完善、行政權力無法形成內部制約與牽制的情況下，內部監督就極易失效。內部監督失效并不意味著政府生態責任監督的完全失效，此時外部監督就顯得尤為重要。外部監督至少包括了企業、社會組織和公民個人的監督，而力量最為強大的莫過于輿論監督。盧梭認為，輿論具有強大力量，“為了代表公共意見而設置的法庭里，并不需要絲毫強制力”。[13]強大的外部監督，將給政府生態責任運行帶來新的景象，也將倒逼內部監督制度趨于完善。但在政府政績沖動的驅使下，以輿論監督為主的外部監督往往容易受到行政權力的干預、阻撓和打壓。如果內部監督失效，外部監督又常受壓制，政府生態責任運行就會陷入困境。

三、整體推進：政府生態責任的構建機制及其路徑選擇

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“建設生態文明，必須建立系統完善的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度、完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。”[14]據此，必須積極探索政府生態責任的構建路徑，控導政府權力，以加快推動生態文明建設，消解人與自然的緊張、矛盾、沖突，建立起人與自然的和諧關系，實現社會和諧。

1加快政府轉型，優化生態責任共同體。政府是政府生態責任的關鍵性主體。探究政府生態責任的構建路徑，必須加快政府轉型，吸引多元主體參與政府生態責任體系架構，優化生態責任共同體。

加快政府轉型是優化政府生態責任共同體的起點。政府轉型是在堅持建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府方向的前提下，“改革和調整政府與經濟、社會的關系以及政府管理社會、經濟的方式，以利于經濟的發展和社會的穩定繁榮。”[15]就政府生態責任而論，一方面，部分生態責任應從政府剝離出來，使政府“瘦身”，把原屬于社會的還給社會，把原屬于市場的還給市場，明確政府的生態責任。另一方面，盡最大努力減少行政權力對經濟的干預，以避免因過度追求GDP而對生態環境帶來破壞，使行政權力服務于經濟社會的發展，服務于生態環境的保護。

社會組織是政府生態責任共同體的重要部分，必須加快培育社會組織。中國社會組織面對的基本情況是“經濟社會的轉型及其帶來的社會利益分層和社會問題的多元化”，如今，大量的社會組織已經產生，并向社會和公眾提供服務，實際上，在“以政府邏輯為主導的多層次制度邏輯共同作用下”，中國社會組織在方方面面都對國家有所依賴，具有明顯的“依附式自主”特征。[16]如前所述，社會組織是政府生態責任的重要間接主體。在加快政府轉型、建設服務型政府的視域下，應當加快培育社會組織，使之具有真正的獨立性和自主性，而不是“依附于”政府機構，進而密切政府與社會組織的合作，以加強和鞏固政府生態責任共同體。

公民個人是政府生態責任共同體的細胞，必須加強公民意識的培養。每一個公民都生活于一定的生態環境之中，受生態環境影響至深。每一個公民既是生態環境的受益者，也是生態環境的維護者。必須借助現代國民教育體系、社會培訓體系、行業協會和社會團體，加強公民意識培養，使之形成牢固的權利意識和義務意識，明確自身的權利與義務。當公民意識覺醒，當他們具有強烈的權利意識和義務擔當時，政府生態責任共同體才真正形成。在這一共同體里，無論是政府部門，還是企業行業，無論是社會組織，還是公民群體，都能就生態問題、政府生態責任、公民生態責任形成最大共識，維護政府生態責任的整體性和完整性。

2強化生態-行政意識，增進生態責任認同。高小平認為，生態行政即“政府生態管理”，是指“政府致力于保護、改善和修復生態的管理組織和管理行為”。[17]在政府生態責任視域下，生態-行政意識就貫穿于“政府生態管理”的全過程。構建政府生態責任，必須強化不限于政府這一主體的生態-行政意識，增進政府生態責任認同。

強化生態-行政意識，必須以強化政府的生態-行政意識為先導。這是由政府在政府生態責任共同體中的地位決定的。較強的生態-行政意識能促使政府不同部門在生態責任問題上形成最大共識，并使其行政行為盡可能地圍繞生態環境的保護與修復進行。強化政府的生態-行政意識，必須是面向所有的政府部門，而不能僅僅局限于政府某一部門，否則，必然使其他部門成為“短板”而不利于政府生態責任的實現。

強化生態-行政意識，不應忽視企業、社會組織和公民個人的力量。雖然，這三者并不屬于“行政”系統，甚至連參與“行政”的機會都甚少，但生態-行政意識對其同樣重要。借助強烈的生態-行政意識，能及時發現政府是否有違生態環境的保護與修復，是否以犧牲生態環境換取短期政績，是否致力于生態環境的改善。而也正因有了強烈的生態-行政意識，他們才能更加積極地參與到政府相關決策及其執行之中，這在無形之中能促進政府生態責任的落實。

強化生態-行政意識關鍵在于促進生態責任認同，也即促進政府生態責任主體的價值認同、制度認同和實際工作認同。而生態責任認同的增進又能使生態-行政意識得到進一步強化。可以說，它們始終處于雙向、多向互動影響之中，人們的理智、對生態環境的情感、對人與自然和諧的追求深深地影響著生態-行政意識的形成，影響政府生態責任認同的形成。與此同時，政府利益、部門利益和企業利益的相互爭奪、掣肘又無時不在消解著人們的努力。雙方始終在進行著一場角逐，當生態-行政意識和生態責任認同占了上風，便能大大促進政府生態責任的實現，相反，政府生態責任則為自身利益、部門利益和企業利益所“綁架”。

需要指出的是，生態-行政意識和生態責任認同并非在短時間內就可形成，而需要經過長時間的積累與沉淀。在現實中，無論是政府公務人員，還是企業經營管理者，或者公民個人，并不乏認知和了解生態環保相關問題、知識、信息的機會，對與生態環保相關涉的主題亦能侃侃而談，但這些信息、知識和問題并未對其行為產生正面影響。實際上，他們深陷“沉默的螺旋”——出于“從眾心理與社會壓力”，摒棄了自己的“另類”意見，而表達了他們眼里的主流意見。[18]顯然，這并非真正意義上的價值認同，而是政府生態責任認同的對立面，必須對這樣一種情況有深入的認識。

3加快推進政府治理，規范生態責任運行。政府生態責任運行是“權、責、義”的統一、“科學決策與科學調節”的統一、科技與人文的統一、“中央與地方”的統一，也是“倫理與法律”的統一。[19]但這僅是政府生態責任運行的理想狀態，要達到如此的理想狀態，則必須加快推進政府治理，規范生態責任運行。

政府為了實現包括經濟職能在內的各項職能，必須通過實施行政管理發展經濟，但政府機構本身并非“沒有自身利益的超利益組織”，無論是政府官員，還是政府機構，都有自己的“行為目標”，政府機構“有自己的利益”，[20]在這樣的前提下，一旦政府利益偏離了其固有的軌道，政府生態責任的運行將令人堪憂。如何避免政府利益偏離固有的軌道？唯有推進政府治理。一方面，政府一切權力都應接受法律的審視，要對政府權力進行合法性評價，不僅權力必須具有充足的法律依據，而且權力的行使不得違背程序法與實體法，且權力擁有者本身也應接受法律的審視。另一方面，必須在政府生態責任運行中維護憲法和法律的權威，維護憲法和法律賦予企業、社會組織和公民個人的權利，行使憲法和法律賦予政府的權利并承擔相應義務。同時，必須鼓勵、引導和支持企業、社會組織和公民個人參與政府治理，規范政府的生態決策，提高政府生態決策的科學性、民主性和實效性，降低政府生態責任運行的行政成本。

政府生態責任運行是政府為實現資源節約、人與環境友好而運用其權力和配置相關資源的過程。在此過程中，權力、資源配置是不變的主題。因而，在規范政府生態責任運行的過程中，還必須正視權力的分配與資源的配置。就權力分配而言，尤其要注意維護政府環保部門及其權力行使的獨立性，簡單地說，需保證環保部門財政預算和用人的相對獨立，減少其對本級政府的依賴，使之能對政府有違生態責任的行為形成強有力的制約，而不至于因受本級政府的制約而無法發揮其應有的職能。就資源配置而言，則與不同政府之間“分擔生態責任的大小”密切相關。一方面，需承認公民享有平等的環境權利；另一方面，依據“權利與義務的公平交換原則”在不同政府間分配生態責任。[21]基于這兩點，規范政府生態責任運行還應正確認識發達地區省（自治區）、市、縣與欠發達地區省（自治區）、市、縣，地方政府與中央政府，東部地區、中部地區與西部地區的生態責任差異，而不應一味強調對生態責任的全面承擔，違背政府生態責任運行過程中的資源配置正義主張。

4完善外部監督，倒逼政府切實負起生態責任。童兵認為，輿論監督是指“公眾了解情況之后，通過一定的組織形式和傳播媒介，行使法律賦予的監督權利，表達輿論，影響公共決策的一種社會現象”。[22]監督是政府生態責任構建路徑不可或缺的一部分。就內部監督而言，如前文所述，可以通過政府轉型、強化生態-行政意識和推進政府內部治理得到解決。而對于外部監督，則主要通過完善社會公眾輿論來實現，也即借助輿論監督，影響政府在生態以及相關問題上的“公共決策”，倒逼政府負起生態責任。

警惕媒體失語。現代媒介是輿論監督的主要平臺和主要力量，不同的媒介在不同程度上對權力組織及其人員進行批評和監督，影響著政府公共決策。但同時，現代媒介又時常處于權力組織管控之下，一旦媒介的輿論監督與權力組織利益發生沖突，而權力組織的力量又遠超媒介之上，則媒體失語不可避免。這樣一來，政府及其部門就有可能借此逃避生態責任。雖然網絡媒體的興起為輿論監督帶來了活力，自媒體正在釋放出巨大能量，但這也無法避免媒體的失語——借助于信息技術的網絡監管通常能對相關的輿論監督進行屏蔽。

警惕新聞尋租。新聞尋租是指“新聞界或新聞從業人員利用新聞報道權、輿論話語權和媒體傳播權轉移財富分配，為團體或個人謀求不正當利益，對其他社會主體利益造成損害的一種非生產性活動”。[23]新聞尋租以獲取“不正當利益”為目的，其雖有形成輿論監督、倒逼政府負起生態責任的可能，但實際上對政府承擔生態責任并無促進，相反，會導致媒體公信力的喪失，削弱媒介輿論力量。

完善新聞立法。科學的新聞立法能為輿論監督提供充分的依據，這是借助輿論監督倒逼政府生態責任的關鍵環節。在新聞法制語境下，新聞傳媒及其從業人員的輿論監督權利得到保障，輿論監督空間得到拓展，而新聞傳媒及其從業人員的輿論監督阻力也將減少。無論是新聞法、還是出版法，無論是新聞記者法、還是大眾傳媒法、都為當下所必須，也為完善外部監督、倒逼政府負起生態責任所必須。

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【責任編輯：張亞茹】