國家安全的法律保障
——專訪中國政法大學副校長馬懷德教授

文/瑤荷 本刊記者/張慧超

國家安全的法律保障
——專訪中國政法大學副校長馬懷德教授

文/瑤荷 本刊記者/張慧超

2015年制定的《國家安全法》，是一個綜合性、全局性和基礎性的“大國家安全法”。新的國家安全法覆蓋面較廣，覆蓋了國家安全的各種類型和各個領域，是一個落實總體國家安全觀的法律。作為一個框架性、基礎性法律，它奠定了國家安全法律制度體系的基礎。它重在構建國家安全的法律制度體系，解決影響國家安全的突出問題，是一部集內部安全與外部安全、國土安全與國民安全、傳統安全與非傳統安全、自身安全與共同安全于一體的綜合性、全局性、基礎性國家安全基本法。

記者：感謝您百忙之中接受我們的采訪。1993年我國曾制定過一部國家安全法，為什么去年又制定新《國家安全法》？

馬懷德：1993年我國制定的國家安全法是一個主要規定國家安全機關法定職責，特別是反間諜職責的部門法，可稱為“小國家安全法”，已經在2014年11月1日被反間諜法所取代。而2015年制定的國家安全法，應該說是一個綜合性、全局性和基礎性的“大國家安全法”。國家為什么時隔20多年后制定一個新的國家安全法呢？我想主要是出于以下幾方面考慮：一是適應當前國家安全形勢發展變化的需要。現在國家的安全形勢日益嚴峻，面臨很多內外的壓力和挑戰，特別是非傳統領域的安全問題日益凸顯。我們國家要發展，要維護主權，要維護安全，必須應對各種可以預見和難以預見的因素。制定國家安全法有利于適應新的國家安全形勢，有利于應對各種影響國際安全的威脅和風險，有利于統領國家安全各領域的工作。二是落實總體國家安全觀的迫切需要。十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視國家安全工作。十八屆三中全會后，黨中央成立國家安全委員會，建立了集中統一、高效權威的國家安全領導體制。習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上強調，要堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。十八屆四中全會對構建國家安全法律制度體系提出了明確要求。有必要以法律的形式確立總體國家安全觀的指導地位，明確維護國家安全的原則、任務和制度，建立健全相關體制機制，完善國家安全法律制度體系。三是從國外情況來看，大多數國家也制定了各自的國家安全法，比如美國1947年就制定了國家安全法，2001年“9·11”以后，它還制定了愛國者法案。這都是應對國家安全形勢的立法，是國際通例。我們制定國家安全法，正當其時。

記者：新《國家安全法》與1993年國家安全法相比，有哪些創新亮點？

馬懷德：新國家安全法和1993年的國家安全法相比，主要有三個亮點：

第一，它的覆蓋面較廣，覆蓋了國家安全的各種類型和各個領域，是一個落實總體國家安全觀的法律。具體而言，它包括政治安全、軍事安全、經濟安全、社會安全、文化安全、科技安全、信息安全、生態安全、自由安全、核安全等各個領域，而1993年國家安全法主要規范的是反間諜工作，只是政治安全的一部分。

第二，它是一個框架性、基礎性法律，奠定了國家安全法律制度體系的基礎。新的國家安全法確立了維護國家安全的基本原則，規定了維護國家安全的任務、制度和保障機制，以及國家機關、社會組織、公民的義務和權利。所以，它為以后制定國家安全專門立法奠定了基礎和框架。這點與1993年國家安全法有所不同。

最后一點，新的國家安全法重在構建國家安全的法律制度體系，解決影響國家安全的突出問題，是一部集內部安全與外部安全、國土安全與國民安全、傳統安全與非傳統安全、自身安全與共同安全于一體的綜合性、全局性、基礎性國家安全基本法。

記者：新《國家安全法》強調“以人民安全為宗旨”。它是如何保障人民安全的？

馬懷德：新國家安全法集中體現了以人民安全為宗旨的特點。總體國家安全觀強調，維護國家安全要堅持以民為本、以人為本，國家安全一切都是為了人民，也一切都要依靠人民。所以，新國家安全法的一個特點，就是突出以人民安全為宗旨這樣一個新的國家安全觀念。比如，它明確規定要以人民安全為宗旨，要尊重和保障人權，要保護人民的根本利益，依法保護公民的權利和自由，特別是要維護和發展最廣大人民的根本利益，保衛人民安全，創造良好的生存發展條件和安全的生活工作環境，保障公民的生命財產安全和其他合法利益。此外新國家安全法還對海外中國公民和組織機構及其合法權益作了專門規定。這些規定處處都體現著以人民安全為宗旨。國家安全說到底是為了人民安全。

記者：請您談談貫徹實施新《國家安全法》，需要把握哪些原則？

馬懷德：維護國家安全的基本原則是貫穿國家安全法的紅線。貫徹實施國家安全法，必須全面準確把握以下五項基本原則。

一是必須堅持黨的領導。只有堅持黨對國家安全工作的領導，建立集中統一、高效權威的國家安全領導體制，才能有效推進國家安全工作。國家安全法規定，中央國家安全領導機構負責國家安全工作的決策和議事協調，研究制定、指導實施國家安全戰略和有關重大方針政策，統籌協調國家安全重大事項和重要工作，推動國家安全法治建設。將中央國家安全領導機構的職責寫入法律，是黨依據憲法法律治國理政的必然要求，體現了黨的領導與社會主義法治的一致性。

二是必須堅持社會主義法治原則。在全面推進依法治國的大背景下，維護國家安全必須堅持社會主義法治原則。開展國家安全的各項工作，都應當遵守憲法和法律，尊重和保障人權，依法保護公民的權利和自由。為貫徹落實國家安全法，實現國家安全法治化，今后還要制定相關法律法規和配套制度，建立起完善的國家安全法治體系。

三是必須堅持協調統籌原則。維護國家安全，應當與經濟社會發展相協調。國家安全工作應當統籌內部安全和外部安全、國土安全和國民安全、傳統安全和非傳統安全、自身安全和共同安全。

四是必須堅持預防為主、標本兼治、專群結合原則。維護國家安全，應當充分發揮專門機關和其他有關機關維護國家安全的職能作用，廣泛動員公民和組織，防范、制止和依法懲治危害國家安全的行為。為此，該法規定了維護國家安全的相關制度，并明確了國家機關、公民和組織維護國家安全的職責、權利和義務。

五是必須堅持互信、互利、平等、協作原則。維護國家安全，應當堅持互信、互利、平等、協作，積極同外國政府和國際組織開展安全交流合作，履行國際安全義務，促進共同安全，維護世界和平。

記者：新《國家安全法》對維護國家安全的主要任務是如何規定的？

馬懷德：為了體現總體國家安全觀的要求，國家安全法從政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全以及新型領域安全等諸多方面，規定了國家安全的主要任務。

在傳統國家安全領域。一要以維護政治安全為根本。維護政治安全就是要堅持中國共產黨的領導，維護中國特色社會主義制度，發展社會主義民主政治，健全社會主義法治，強化權力運行制約和監督機制，保障人民當家作主的各項權利。二要以維護人民安全為宗旨。維護國家安全要堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民，真正夯實國家安全的群眾基礎。國家安全法在第一條立法宗旨中就強調“保護人民的根本利益”，在第七條基本原則中強調“尊重和保障人權，依法保護公民的權利和自由”，在第二章“維護國家安全的任務”又規定“國家維護和發展最廣大人民的根本利益，保衛人民安全，創造良好生存發展條件和安定工作生活環境，保障公民的生命財產安全和其他合法權益”，并在其他條文中作出具體規定。三要以經濟安全為基礎。要維護國家基本經濟制度和社會主義市場經濟秩序，健全預防和化解經濟安全風險的制度機制，保障關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、重點產業、重大基礎設施和重大建設項目以及其他重大經濟利益安全。

在非傳統安全領域。一要維護文化安全。文化安全是國家安全的重要組成部分。當前，我國文化安全態勢總體良好，但一些不良文化也在侵蝕我國社會主義先進文化和民族優秀傳統文化，如果不采取措施加以防范和制止，任由其泛濫，就會對我國文化安全構成嚴重威脅。因此，國家安全法對維護文化安全的任務作出規定，核心是堅持社會主義先進文化前進方向，繼承和弘揚中華民族優秀傳統文化，培育和踐行社會主義核心價值觀，防范和抵御不良文化的影響，掌握意識形態領域主動權，增強文化整體實力和競爭力。二要維護網絡和信息安全?；ヂ摼W是國家重要的基礎設施，網絡主權是國家主權在網絡空間的體現和延伸，我國境內的互聯網屬于中國主權管轄范圍。維護網絡主權，對于依法管理在中國領土上的網絡活動、抵御危害中國網絡安全的活動、優化網絡治理體系、確保國家利益和國民利益不受侵害，具有重要意義。為此，國家安全法第一次明確了“網絡空間主權”概念，并明確規定“維護國家網絡空間主權、安全和發展利益”。三要維護外層空間、國際海底區域、極地等新型領域安全，注重保護國家海外利益安全。

記者：新《國家安全法》第59條規定了國家安全審查制度，是否意味著我們要重返閉關鎖國的狀態？

馬懷德：這種理解是不正確的。在法律中確立國家安全審查制度，是世界各國的通例。這樣做的主要目的是，基于國家安全對外商投資、特定物項和技術出口、涉及國家安全事項的建設項目依法進行審查，從源頭上預防和化解國家安全風險。我國在對外貿易法、核出口管制條例等法律法規中規定了相關制度。為適應對外開放和國家安全形勢發展變化的需要，進一步發揮國家安全審查制度在維護國家安全方面的作用，國家安全法再次對國家安全審查制度作出明確規定，要求建立國家安全審查和監管的制度和機制，有效預防和化解國家安全風險。

國家安全審查制度并不是新規定，不會影響我國的對外開放，更不是人為設置市場壁壘和準入門檻。實行國家安全審查制度，在一定意義上也有利于維護世界和平與安全。

記者：新《國家安全法》是否在港澳實施？對港澳同胞是否有約束力？

馬懷德：從理論上講，國家安全法不在香港和澳門基本法附件三內，不在香港和澳門實施。但是這部法律明確規定，港澳同胞有維護國家安全的基本義務。香港、澳門特別行政區雖然享有高度自治權，但特別行政區居民仍然是中華人民共和國公民，既然是中國公民，就有維護國家安全的職責。所以，國家安全法對兩個特別行政區以及港澳同胞維護國家安全的責任提出了原則性要求。這個原則性要求也是符合憲法和香港、澳門特別行政區基本法的。當然，考慮到香港、澳門特別行政區和內地實行不同的法律制度，具體在維護國家安全方面，香港、澳門特別行政區還要按照基本法第23條的規定，自行制定在特別行政區實施的相關法律。原則上，香港、澳門特別行政區是中華人民共和國不可分割的組成部分，港澳同胞是中華人民共和國的公民，所以無論是特別行政區政府還是公民，在維護國家安全上都承擔著維護國家安全的共同任務。

記者：為進一步貫徹實施國家安全法，您認為應該采取哪些措施？

馬懷德：貫徹實施國家安全法，應當增強法治觀念，依法維護國家安全。

首先，在立法領域，應當抓緊制定配套法律法規，形成覆蓋全面、運行良好的國家安全法律體系。當前，網絡安全、能源安全、金融安全等問題是國家安全面臨的緊迫問題，也是國家安全立法要優先解決的問題。要加快制定網絡安全、生物生態安全、核安全和戰略資源儲備、緊急狀態等方面的法律。加強陸地國土安全、海洋安全、科技安全、公共決策的風險評估等方面的立法工作，修改完善各領域法律法規。

其次，在執法領域，所有機構、組織都必須認真實施法律，切實履行法定的職責和義務，依法維護國家安全。對于違反國家安全法的行為，必須嚴肅追究、嚴厲懲治。要加大對國家安全各項建設的投入，在國家安全戰略物資儲備等方面，采取必要措施，提供強有力的保障。

最后，在守法領域，要通過多種形式開展國家安全宣傳教育活動，培育全體公民的國家安全意識。與經濟快速發展形成對比，我國公民的國家安全意識相對滯后。長期的和平環境使一些人產生了麻痹思想，憂患意識淡化。為此，必須通過國家安全觀教育、愛國主義教育、主權意識教育、公民國家責任教育、法律意識教育等方式，牢固樹立起國家利益和國家安全高于一切的中華民族集體認同，將國家安全教育納入國民教育體系和公務員教育培訓體系，擴大國家安全意識教育的社會覆蓋面，增強全民國家安全意識，動員全社會的力量，共同維護國家安全。

記者：新《國家安全法》將每年4月15日定為全民國家安全教育日。請問您對開展國家安全宣傳教育活動有什么建議？

馬懷德：新的國家安全法有一個非常重要的內容，就是明確規定了每年的4月15日為全民國家安全教育日。當前，人們的國家安全意識普遍比較薄弱，這對于維護我國國家安全是極其不利的。維護國家安全，必須從根本上提升全社會的國家安全意識。提升國家安全意識的途徑很多，確立全民國家安全教育日就是一個很好的辦法。今后可考慮在全民國家安全教育日組織豐富多彩的活動，通過具體活動增強人們的國家安全觀念。比如，公布危害國家安全的事例、案例，使人們了解危害國家安全的現象到底有哪些，危害程度如何，風險在哪里，用反面教材來提升人們維護國家安全的意識。同時也可以將國家安全法的原則、任務、制度和公民、組織應該承擔的義務以及國家機關應該承擔的責任，用生動形象的方式向社會公眾傳播，讓越來越多的公民樹立國家安全觀念，為維護國家安全奠定堅實的社會基礎。

（編者注：馬懷德教授全程參與了《國家安全法》的起草工作）