關于農民環境弱勢群體與公民教育的思考

郭立強 張利國

【摘要】伴隨著現代化、工業化進程的加快，我國農民環境弱勢群體問題也日益受到廣泛關注。然而，由于當前整個社會公民意識的匱乏，使得弱勢群體很難得到應有的補償。為了實現弱勢群體問題的解決，我們應加強公民教育，提高社會全體的公民意識；發展公民參與，拓寬社會成員民主參與的途徑；建設公民文化新氛圍，促成公民社會。

【關鍵詞】農民環境弱勢群體；公民教育；公民社會；公民意識

【中圖分類號】G725【文獻標識碼】A【文章編號】10018794（2016）04000106

【收稿日期】20151116

【基金項目】中央高校基本科研業務費專項資金項目“多元文化背景下民族院校大學生國家認同研究”，項目編號為20150214

【作者簡介】郭立強（1990—），男，山西大同人，天津理工大學法政學院教育經濟與管理碩士研究生，研究方向為教育發展戰略與規劃；張利國（1976—），男，河北張北人，大連民族大學學生處副處長，博士，副教授，研究方向為民商法、教育法。一、農民環境弱勢群體的概念界定

農民是當前社會中最大的弱勢群體，[1]而所謂弱勢群體則一般指在市場競爭中、在社會財富和權力的分配中被不公平地受到排斥而處于邊緣地位的群體。[2]由此而看，農民環境弱勢群體必然是生活在農村中的環境資源獲取和占有能力處于劣勢的群體。在定義過程中，一部分學者采用廣義環境的定義，即包括政治、經濟、生態、文化等領域的環境而對其定義，[3]但是，一般學者仍然將環境限制在生態領域之內，即自然環境。[4]筆者較為傾向于自然環境類型說，基于此并結合已有研究，筆者將農民環境弱勢群體界定為這樣一類群體，即生活并主要在農村從事農業生產活動但在自然環境資源的享有和分配過程中處于不利地位的群體。

（一）農村的資源被低價、無價消耗

我國農村面積十分廣闊，與此同時，礦產資源、水資源、森林資源等自然資源也大多分布在農村之中。基于市場交易的通常想象，農村居民原本可依靠相關的自然資源進行一定量的收益，并可以借助于自然資源優勢進行其他產業的發展，進而實現農村、農業的發展，實現農民的富裕。然而，現實環境下掣肘于城鄉二元結構以及工農業剪刀差等因素，農村的自然資源被大量地低價、無價消耗，農村居民并沒有因此獲得應有的收益。在這一過程中，農民被迫成為了環境弱勢群體。

（二）高污染企業正在大規模地由城市向鄉村轉移

物質資料的不斷豐富，使得城市居民對于空氣、藍天等“軟資源”的追求變得日益迫切。大量的高污染企業迫于城市居民的壓力開始外遷，然而，由于農村經濟的發展現狀以及居民的思想觀念，他們對于高污染的企業轉移并沒有進行理性的集體抵抗。這就使得高污染企業可以順利地向鄉村地區轉移，[5]在這一過程之中，其并不能從根本上徹底解決農村、農民、農業發展的問題，而只僅僅是在短期上為農村發展、農民富裕提供了一些少之又少的幫助。而且從長遠來看，它也僅僅是在農民未察覺亦或察覺而無可奈何的情況下所進行的高污染產業的轉移，于是，農民再次成為了環境資源分配與享有過程中的弱勢群體。

（三）自然保護區的設立影響了農民對于原有環境資源占有、使用的可能

根據相關學者的研究，我國的自然保護區同貧困地區的分布呈現出高度的一致性，在這里呈現出貧困、生態脆弱而具有較強外部性的“三合一地區”。[6]在這一過程中，由于忽視了原有資源對于當地居民的重要意義，使得當地居民的發展受到了很大的限制。與此同時，政府也并沒有出臺相關的扶持、發展政策，最終使得這部分人群也陷入了農民環境弱勢群體的行列。

（四）農民為了獲得更多的收入、實現更為“優質的發展”，對土地使用大量化肥

雖然化肥的合理使用可以肥沃土地，也有益于農作物的健康生長。但是，目前我國農村發展與城市嚴重脫節，使得農民想要實現跨越式發展的動機日益強烈。在缺乏外部有效補償的情形下，部分農民開始寄希望于大規模、超需求地使用化肥，試圖通過這種非正常的手段來迅速增加自身的收入。在這一過程中，土地、農作物甚至地下水資源都被嚴重地破壞了。而農民在自己濫用農藥的過程中，也被自我所摧毀，并最終使自己受到了自然的懲罰，成為了環境弱勢群體。

二、農民環境弱勢群體形成的原因

（一）政策制定主體公民意識不足

公民意識作用于政策制定主體的突出表現就在于政策本身制定的公共性。①現代社會是一個民主社會，民主意味著整個社會的運行應該符合公民的需求以及愿望。政策制定主體作為受托公民信任的權力機構，其本身政策的制定和執行就應當在充分了解和滿足公意的前提下進行。也就是說，合格的政策主體必須擁有較高的公民意識，即公共權利和公共義務的意識、公共權力和公共責任的意識以及基本的公德意識。因為只有其本身擁有了公民意識，我們才能期望其了解、支持公民的要求和愿望，也只有這樣才能真正地踐行民主政府的職責。

然而，當前政策制定主體所表現出的政策傾向和行為，卻表現出其公民意識有待提高。無論是過去的“工農業剪刀差”，還是現在仍在推進的缺乏補償政策的自然資源保護區政策，都沒有表現出應有的公民意識。

作為身處同一時代、同一社會體中的任何一個成員，每一個人都應享有相同的權利。公民意識要求政策制定主體在關注自身所處群體的同時，要考慮到其他群體的利益要求，不能僅僅基于自身的主觀喜好，而去對關涉他人利益的事項輕易地做出判決。擁有公民意識的政策制定主體往往會在侵犯、損害他人權利時，給予他人義務的減少或者相關其他的補償。然而，就目前政策實踐而言，我國的補償性政策還十分少見。其中，前文所述的一些學者就立法、城鄉二元結構等問題的看法佐證了筆者的上述觀點。[7]

（二）農民群體公民意識較為薄弱

1農民已經失去了爭取自身合法權益的基本的意識

當然，這也同農村地區的教育文化落后狀況有關，[8]然而，關鍵因素依然是農民群體公民意識的不足。自古以來，我國農民就處于被壓迫、被統治的地位，農民生活的富足程度、自主程度也十分有限，這就使得農民的傳統思維中只有服從意識、臣民意識，這嚴重地制約了農民公民意識的成長和養成。時至今日，市場經濟的洪流更是將農民群體驅向了社會的邊緣，使得農民原有的利益要求在屢次無法得到實現的同時，喪失了最后對于公平權利的渴望和祈求，最終無法實現現代公民的范式轉換，也就依然保留了傳統農民的臣民觀念。

2由于缺乏對自身合法權益意識的基本認識，使得農民將其既得利益視為其唯一利益和僅有利益

正是由于當前農民群體公民意識缺乏的這種現狀，使得農民對于有關政策才會聽之任之，而沒有積極、主動地參與到政策的討論和制定中。例如農村自然資源紅利沒有遍及農民的問題及“三合一”自然保護區的問題，在這些問題中，正是由于農民群體缺乏相關的公民意識、權利意識，才使得政策可以在最低成本上運作，而這種最低的成本卻使得農村、農業、農民最終背負了極高的代價。

（三）全社會的公民意識有待提高

“中國公民社會本身正在形成之中，還很不成熟，其典型特征和作用還未得到充分的展露”。[9]在中國，其實不僅是公民社會在發展之中，作為其中的個體——人，我們也正走在向公民轉變的過程中。現代社會必然是一個由公民所組成的社會，傳統的臣民、順民在當今的時代不僅無益于個體的發展，同時也會造成對整個國家集體的損害。

1全社會的公民意識沒能使政策的制定實現公共的善

政策從一開始就應當服務于全社會，而且在這一過程中，理應能夠滿足每一個公民主體參與的要求。當然，在現實情況下，讓每一個人都充分地表達自己的意愿，這樣一種決策效率必然會很低，但是，真正的民主社會應當存在這樣一種機制，即當政府政策有害于某一群體時，不僅該群體的成員將出面反對，同時全社會也會形成對決策的反對，進而使得該決策停止執行或者采取對有害群體進行相應補償后再執行，以此達到公正的善的機制。

2全社會的公民意識沒能使違背公共善的政策停止執行

由于人類存在認知的有限，公民群體可能并不完全理解公共政策執行后可能出現的結果。因此，在政策制定過程中亦或是政策執行的初期，公民未必會感到其有悖于公共的善。然而，伴隨政策執行的深入，當政策的執行明顯地侵害了一部分群體之后，非受害群體的社會公眾仍然對該政策“無動于衷”，這就是社會公眾普遍缺乏公共意識的表現。例如，城市向農村轉移污染產業，這些活動在政策執行初期可能會被認為有益于農村經濟發展，但是經過時間的檢驗，發現它更多的是具有破壞意義。近些年來，陜西、四川、河南等地頻頻出現“癌癥村”就是明例。[10]然而，整個社會卻未能形成普遍的正義呼聲，去要求改變這種現狀。這同樣證明，我國全社會的公民意識仍然有待于提高。

三、農民環境弱勢群體解決的途徑

（一）加強公民教育，提高全體的公民意識

1加強對農民環境弱勢群體的公民教育

現代社會中，每一個公民都擁有著與生俱來的神圣的權利，在這其中就包括公民的環境權。我國一些學者就是基于環境正義的原則展開了對我國農民環境弱勢群體的研究，[11]同時，一些學者經過研究發現，美國也將環境正義作為環境弱勢群體研究的邏輯起點。[12]也就是說，在正義、公民權已經成為整個人類社會所共同信奉的一條基本準則的時代，缺乏對自身正當權利認識的群體就成為了社會發展過程中的“低級文化群體”，②這一文化群體不僅無法同“較高級文化群體”進行有效互動，同時由于公民教育的缺失，他們也無法維護自身文化群體的邊界。這就為其他文化群體侵犯該文化群體提供了可能。

因此，最為重要的就是對該部分群體進行公民教育，彌補其公民文化、權利意識的缺失，結合正規教育與非正規教育，開展靈活多樣的教學，特別是要充分發揮農村教師以及公共文化宣傳欄的作用，開展多途徑、廣范圍的教育活動。在此基礎上，要積極動員發達地區扶持落后地區，利用城市的師資進行公開課的講授，并對農村師資進行公民教育相關的培訓，以使農村教師群體能夠更好地發揮其民主傳播者的作用。這里需要注意的是，由于農村環境弱勢群體中存在大部分人白天必須在農地上勞作的現象，因此，務必要選取合適的時間進行教學（如晚上、農閑時分），真正讓公民教育能夠方便地進入每一戶家庭。

2加強對政策制定主體的公民教育

首先，針對政策制定主體而言，對于他們的公民教育要更多地依托相應的培訓進行。我國政策的制定者屬于公務員，公務員有權接受培訓等教育活動。因此，應努力將有關公民教育的內容融入到公務員的培訓之中，以此在增強公務員業務能力的同時，提升其公民素質，培育其公民精神。

其次，對于政策制定主體的公務員，應通過獎勵、懲罰等措施提升這一群體主動學習有關公民要求的知識。我國公務員法規定，考核主體要對在職公務員進行定期和非定期的考核。在這一過程中，筆者認為應結合公務員考核的德、能、勤、績、廉，進行公民素質、公民意識提升的考核。在這一過程中，要充分利用先進典型進行激勵，同時要對成績平庸或存在問題的同志進行相應的批評、懲戒，以期形成公務員群體公民意識提升的動力機制。

最后，要構建起對政策制定主體的約束、監督機制，將有違于民主要求的政策制定主體清理出公務員隊伍。在我國，公務員作為國家權力的執行人，他們在享有權力的同時，理應接受來自全社會的監督。也就是說，要使社會中的每一個公民和組織組成一個嚴密的監督網絡，將政策制定者的公共行為納入到這一監控體系之中，由此“倒逼”其公民意識的提升。

3加強對整個社會公眾的公民教育

首先，要使公民教育納入到整個國民的教育體系之中。也就是說，要努力開發適合我國學前教育階段、義務教育階段、高中教育階段和大學教育階段的公民教育讀本和課程，使得我國絕大多數人都能夠了解公民教育、接觸公民教育，以期為其將來的公民教育實踐和公民精神的培育提供最為基礎的準備。

其次，要使公民教育納入到終身教育體系之中。伴隨著時代的變遷，知識更新的速度也越來越快，這就從客觀上形成了對終身教育體系構建的要求。在此背景下，我國也提出要建設學習型社會的宏偉目標。基于此，近年來成人教育、職業教育、社區學院、老年大學等均獲得了急速的發展，它們都為學習型社會的實現提供了有益的因子。與此同時，它們也為我國公民教育的推進提供了更為廣闊的平臺。因此，我們要繼續開發新的適應此類平臺的公民課程，以使公民教育惠及全民。

最后，要通過互聯網等新興媒介來實現公民教育的全面覆蓋。MOOC作為一種新興的教學模式，其運用計算機網絡實現了優質教育資源的廣泛共享。公民教育同樣應利用其發展自己、完善自己，即選取優質的教師隊伍來設計和完成優質課程的講授，之后通過現代化的互聯網技術推廣到各個在線平臺，以供大家免費觀看和下載。同時，伴隨著各種互聯網終端的出現，公民教育也應將目光投射向微課、微平臺等領域，以此使公民教育的平臺最大化。

（二）發展公民參與，拓寬民主參與的途徑

1繼續拓寬公民直接參與政治議程的途徑

首先，就政策決策者的主動邀請而言，政策制定主體要在成本允許的前提下，將信息廣泛地傳播給公眾，并應在傳播后努力記錄公眾的反饋，以此作為政策決策的基本依據。其中，由于成本控制的需要，在信息傳遞的過程中應該優先保證直接的利益相關者，其次再考慮非直接的利益相關者的信息獲取。

就信息公開和反饋的機制而言，傳統意義上可以通過聽證會、調查問卷、電話咨詢、人大聯系制度等形式進行，然而，在信息化時代下，我們更應充分利用現代化信息技術帶給我們的便利。也就是說，政府應充分利用互聯網這一平臺來搭建自己向公眾傳遞信息、接受信息反饋的平臺，通過這種途徑來真正實現服務型政府職能的轉變。

其次，就一般意義而言，公眾在讓渡權力給公共機關的同時，也就使得公共機關內涵了某種相應的責任，而在公民社會之中，這種責任之一就是要求公共機關為公眾提供方便了解其運作以及相關信息的渠道。

在公民主體自主參與政治議程的過程中，傳統意義上可以通過人大聯系制度、信訪制度、市長熱線等形式進行，然而考慮到成本的問題，公眾只有在利益受損較大的情況下，才有動力去考慮采取這些成本較高的做法。如今，領先國家的電子政務已經基本實現了信息上網、交流互動、在線辦公等虛擬政府平臺的搭建，我國在這一方面仍然有待提高。其中，最為關鍵的就是要構建起快捷、方便的互動和在線辦公系統，并使得這一套系統高效、有序地運行。通過電子政務的發展，進而在最低成本的限度上，拓寬公民主體自主參與政治議程的途徑。當然，在這一過程中需要軟件、硬件、操作人員以及相關制度的更新與完善，特別是構建起相關的制度規章，真正讓電子政府、透明政府有法可依、有法必依。

2繼續拓寬以社會組織為中介的政治參與機制

現代社會是一個多元的社會，社會治理需要多元主體的參與，而社會組織將成為社會共治的核心主體。[13]這是因為，公民在社會和國家的面前往往過于弱小，他們很難以低成本的方式廣泛地參與到社會治理的活動之中。這就使得他們必須依托獨立于政府的組織去參與整個政治的進程，以此在降低個人直接參與政治議程成本的同時，提升整個參與過程的效能。當然，在這一過程中就需要我們繼續發展多元化的社會組織并為公民以社會組織為中介參與政治提供有效的途徑。

首先，國家要大力發展多元化的社會組織，這是公民間接參與政治議程的有效基礎。國家應積極地培育、引導、支持社會組織的發展，特別是要密切關注第三部門的發展。這一類組織通常具有非政府性、非營利性、自愿性、公益性等特征，這就使得這一類組織可以專注于自身的興趣領域。通過發展這一類組織，可以使得公民有機會尋求代表其利益的相關組織，并進而有機會借助該組織實現自身權益。例如，針對現有的農民環境弱勢群體，就應該推動更多的ENGO組織的發展，進而借助ENGO的力量來維護農民的基本公民權利。

其次，政府要賦予社會組織合法參與政治議程的權利，即構建相關的制度環境，以此真正地發揮社會組織合力國家對社會進行治理的作用。一是我們應對社會組織進行更為廣闊的支持。現有的相關規定將社會團體、民辦非企業單位以及基金會納入到了社會組織的范疇之中，然而，目前仍然存在著一些社會組織不被政府所承認。[14]這一狀況就使得它們即使想參與到政治議程之中，也會因為客觀因素的制約而無法有效地發揮影響政治進程的作用。因此，完善相關制度以明確社會組織的合法性迫在眉睫。二是我們應對社會組織合法參與政治議程的途徑進行相應的規范。社會組織的合法性問題解決之后，如何參與、影響政治議程就成為了社會組織能否切實代表所屬利益群體、實現其利益訴求的關鍵。因此，政府應設立與社會組織對接的專門機構，使得社會組織能夠通過恰當的途徑將自己的意愿進行表達，并為專門機構制定相關的規章制度，使得其信息搜集、信息傳遞以及信息反饋能夠得到有效的執行。最終，通過這一系列措施實現社會組織對公意的表達。

最后，政府應推動公民同社會組織之間的關系網絡構建。也就是說，政府要通過合理的方式使得公民能夠更便捷地同社會組織進行互動。一是政府要在社會組織同意的基礎上為公眾提供相關信息，包括社會組織的活動目的、地域覆蓋、聯系方式等。在這一過程中，由于政府發布的信息較其他機構而言有著更大的權威性，這就使得公眾更愿意去相信相關信息，也就使得公眾更有可能去運用相關信息。二是政府要設立專門的機構為無法獲取相關信息的公民提供相應的幫助。在這一過程中，無疑是“瓦格納法則”的再現，這是因為社會的發展日益要求公眾更多地通過社會組織這種中介去參與到國家的治理之中，而由于公民現有素質以及其他客觀因素的影響，將會存在一部分群體很難獲取相關社會組織的信息。在這種情況下，政府就應增加自己的職能來應對相應的狀況。簡單地說，就是上述所建議的增設專門機構，為這一類群眾提供幫助。

（三）建設公民文化新氛圍，促成公民社會

任何一個社會的有序運行都離不開相應文化系統的支持，而公民社會的發展無疑就需要對現有文化系統進行再造。也就是說，只有加強公民文化的建設，才能促進公民社會的發展、才能促進整個社會的完善。[15]而在這一過程中，就需要政府、媒體以及個體的共同努力，以此形成有益于公民社會發展的文化支持系統，最終助力公民文化氛圍的實現。

1政府要在公民文化氛圍的構建中發揮主導作用

首先，政府要加強公信力的建設，以此推動整個社會誠信氛圍的構建。誠信作為契約精神的核心要義，它不僅是市場經濟發展的必然要求，同時也是公民社會實現的前提基礎。只有使公民深切地感受到政府的公信力，才可能以此形成對公民行為的激勵。也就是說，政府的誠信行為將會形成整個社會的誠信風尚，個體在這樣的環境之中也就必然深信誠信精神、契約精神，這就將極大地提升公民作為國家主人翁的意識，進而使個體能夠更為充分地實踐公民行為。

其次，政府要加強法治政府的建設，以此推動整個社會法治氛圍的形成。法治是現代國家的基本要求，只有在法治的國家，公民的利益才可能被充分地保護，也只有在法治的國家，公民才有可能去踐行自己的公民行為。當前，加強法治政府建設不僅要使政府樹立對法律的信仰并以此規范自己的行為，更為重要的是對違背法律、踐踏法律的行為予以嚴厲的處罰，才可能切實使公眾信服法律、信服政府。也只有真正地形成了法治的國家，公民才有機會去發展自己的公民行為，也才可能真正地構建起人人參與的公民社會。

最后，政府要通過自身的政策宣傳渠道向全社會推廣公民文化，以此促使整個社會公民文化氛圍的形成。政府應當為整個社會正能量的傳遞提供穩定的輸出平臺，這一平臺應包括官辦媒體、公立學校、政府網站等等。也就是說，政府必須承認公民文化并主動發揚公民文化，進而使全社會形成對公民文化價值的信仰和遵從。

2社會媒體要通過自身的行為配合公民文化的傳播

社會媒體作為信息傳播的工具，其在現代社會中的作用日益顯著：一方面，社會媒介要對真實信息進行快速而準確的報道；另一方面，社會媒介作為社會的一份子，其本身就擔負著傳播公平、正義理念的責任。在整個過程中，就要求將公民文化的傳播融入到社會媒介的工作之中，以此來推動公民社會文化氛圍的構建。

首先，社會媒體應對有益于公民文化氛圍構建的真實案例進行如實的報道。由于意識對物質存在反作用，因此，不同的信息將會對人產生不同的影響。為了推動我國公民文化氛圍的構建，社會媒體理應在這一進程中發揮其作用，即選取體現公民文化的事例進行報道。通過對真實案例進行報道來激發個體的公民情懷，進而推動公民個體行為的實踐。

其次，社會媒體應對公民文化本身的優越性進行廣泛的宣傳。伴隨公民社會的發展，“公共善”的實現需要全體公民的參與。而社會媒介作為社會公正的重要力量，其理應為此目標的實現貢獻自己的力量。也就是說，需要社會媒介利用自身傳播廣、速度快的特點，向公眾普及公民文化常識、宣傳公民文化益處，以期營造人人愛公民、人人學公民、人人做公民的良好氛圍。

3應充分發揮積極個體的作用，使其在社會交往的過程中推動人人參與的公民文化氛圍的構建

公民作為公民社會的主體，其在公民文化氛圍的構造中無疑占有十分重要的地位。在這一過程中，公民應通過積極的實踐來建設新的公民文化氛圍，以此推動整個公民群體公民意識的提升，進而實現公民社會的構建。

首先，應努力協同積極個體，推動構建人人參與的社區環境。所謂積極個體，就是在公共交往過程中表現主動、積極的個體。這部分群體的公民意識往往較強，對公共事務也比較關心，更愿意參與到社會治理的過程中。因此，政府應優先關注該群體，為該群體創造良好的成長空間，引導、協同該群體去構建一個可供人人參與的社區，充分發揮積極個體的作用，來感染其他社區居民，以此激發其他社區居民的公共參與意識。

其次，應努力協同積極個體，推動構建人人參與的公民社會。政府、社會組織以及其他相關組織應同積極個體取得聯系，在公眾的公共參與積極性尚未被充分喚醒時，通過積極個體同其他的社會公眾取得聯系，并經積極個體向其他公眾傳播相關的公共生活知識。在這一過程中，應充分發揮積極個體的“公民形象”作用，以此發揮表率作用，進而推動整個社會群體對自身公民身份的認同。

【注釋】

①本文所采用的政策制定主體的定義屬于狹義范疇，即擁有政策通過權的主體，而非廣義的政策制定主體。

②本文所采用的低級群體是指沒有能力行使自身公民合法權利的群體，高級群體則與此相對，是指能夠充分運用自身合法公民權利的群體。它們之間的區別不是亞文化群體與主流文化群體的區別，它們之間的區別在于群體能否恰當地行使自身合法的公民權利。

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The Reflection on Peasants as Environmental Vulnerable Group and Citizenship Education

GUO Liqiang1， ZHANG Liguo2

（1.Tianjin University of Technology， Tianjin 300384； 2.Dalian Minzu University， Dalian 166000， China）

【Abstract】With the development of modernization and industrialization， the problem of the peasants as environmental vulnerable group in our country is becoming more and more attention. Due to lack of citizenship awareness of the whole society， it is difficult to get the compensation of the vulnerable group. In order to solve the problem of vulnerable groups， we should strengthen citizenship education and improve the citizenship awareness of all citizens. We should also develop the citizen participation and broaden the participation way of social members， as well as build a new atmosphere of citizenship culture and promote civil society.

【Key words】peasants as environmental vulnerable group； citizenship education； civil society； citizenship awareness

（編輯/喬瑞雪）