對上海市徐匯區“三院”社會養老服務體系建設的調研

【摘要】報告通過對上海市徐匯區養老服務體系建設的實踐進行了調研，重點是對徐匯區養老服務體系社會化——“三院”模式：把社區為老服務資源進行有效整合，提高服務效益；對服務項目進行拓展，逐步提高服務能力；規范服務標準，提高服務質量；鼓勵培育社會力量參與養老事業，壯大服務隊伍；倡導老人改變觀念，花錢購買服務。以期達到創建一種符合國際化大都市的養老體系。

【關鍵詞】社會養老；養老體系；調研報告

黨的十八屆五中全會《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》指出：要全面建設小康社會，必須堅持人民的主體地位，進一步明確了全面建設小康社會為了誰、依靠誰和服務誰的問題，同時在六大發展理念之一——“共享發展”理念中指出：要大力發展公共服務，提升人民的幸福指數。養老服務也是上海市各級政府的重大課題之一，上海市徐匯區在此方面做出了重要探索，取得了較好的成效，對此，課題組結合上海徐匯在養老服務“三院模式”體系建設方面的實踐創新，專程做一調研。

一、“三院”模式的主要做法

隨著徐匯區人口老齡化的加劇，越來越多的老年人在生活照料、應急救助、文化娛樂等方面需要得到相應的照料和服務。為此，徐匯區提出了構建具有徐匯特色的社會養老服務體系建設，即“三院”養老服務模式。

1、“三院”的基本定式

第一，整合社區為老服務資源，推進“六助”為老服務項目化發展，形成功能基本齊全，項目搭配合理，信息服務到家、服務簡便可選，滿足基本需求的“宜居社區養老院”。

第二，把養老機構建設成“社區中心護理院”。充分發揮養老機構服務專業化、規范化的示范作用，通過社區養老這個平臺，宣傳養老護理知識，培訓社區護理骨干隊伍和家庭自我照顧者，將專業護理知識和服務，延伸到社區和家庭，真正實現機構、社區、居家養老服務三結合，提高社區養老服務能力和水平。

第三，通過向老年家庭延伸社區養老服務信息和項目，逐步增強家庭養老的功能，同時制定在家養老扶持政策，鼓勵老年人在家自我養好老，使家庭成為“不出家門的頤養院”。

“三院”社會養老服務體系建設的目的，就是要把社區為老服務資源進行有效整合，提高服務效益；對服務項目進行拓展，逐步提高服務能力；規范服務標準，提高服務質量；鼓勵培育社會力量參與養老事業，壯大服務隊伍；倡導老人改變觀念，花錢購買服務。

2、“三院”模式的基本架構

“三院”模式建立起來以后，從總體上講還是要以提升服務水平和能力為中心，那么如何實現“三院”的超級聯動呢？對此徐匯區就信了有益的探索，其主要是在建設“三院”社會養老服務體系需要信息服務、政策扶持、社區服務、多元運行、人力保障五大支持系統的支撐等方面進行了創新，其主要內容是：

第一、信息服務系統，是“三院”建設的重要支撐。目前，徐匯區已經通過政府購買服務的方式，建立起“久久關愛為老服務平臺”。凡居住在徐匯區的老年人均可以加入平臺。老年人只需要記住一個號碼就能解決生活中的各類難題。平臺整合了各街道鎮的優質為老服務組織，為老年人提供各類咨詢、聯系服務組織、緊急救助、獨居老人關愛、代辦代理、俱樂部服務等，還為失智老人提供位置查詢、電子圍欄等服務。平臺采取政府托底與市場運作相結合的方式進行，根據老年人多元化的需求提供無償、低償、有償服務。平臺的構建就是將各類信息和服務通過現代媒體主動送到老人家里，讓老年人不出家門但可享受到各類基本的和個性化的服務。便捷地解決老年人有了疑問有處問、遇到危急有人救、碰到困難有人幫、娛樂休閑有處玩等各類生活難題。平臺的建立還將吸引更多更好的社會組織參與養老事業，壯大為老服務隊伍，提升為老服務質量。同時也倡導老人改變消費觀念，花錢購買服務，提高老年生活質量。

第二、政策扶持系統，是三院建設的保障。目前，徐匯區先后出臺了《關于全面落實2008年市政府養老服務實事項目進一步推進我區養老服務工作的意見》（徐民發[2008]8號）和《關于進一步加強徐匯區養老機構規范化建設和管理的指導意見》等規范性文件，深化出臺了多項扶持政策，加大了對新增養老床位和養老機構日常運營的財政資助力度。在此基礎上，出臺了《關于進一步規范對養老機構實施補貼的補充意見》，針對機構工作人員崗位補貼按護理等級資格證書予分類補貼。通過這一系列的措施，不僅營造了拴心留人的良好環境，提高了為老服務質量和專業化水平，同時也加大了對養老機構的運營補貼，確保了養老機構的正常運行。政策的扶持和資金的補貼，將吸引更多的社會力量興辦養老機構，解決老年人入住養老機構困難的問題。截止目前，全區40家養老機構中有近一半為社會力量興辦?！缎靺R區居家養老助老從業人員績效考核及獎勵辦法》的出臺，將對居家養老助老從業人員的隊伍穩定及提高服務質量起到積極的促進作用?！熬镁藐P愛為老服務平臺”套餐的設置上，采取政府托底與市場相結合的方式，不僅滿足老年人多元的服務需求，同時也是社會養老服務的正面導向：一是鼓勵吸收更多的社會力量參與為老服務；二是倡導老人改變消費觀念，主動花錢購買服務。

第三、社區服務系統，是三院建設的基礎。目前，各社區均成立了居家養老服務中心和助老服務社，開展以助餐、助潔、助急、助浴、助行、助醫“六助”為主要內容的助老服務項目，并整合了社區內各類優質服務組織為老年人提供生活、休閑娛樂類等低價優質服務。全區共建有標準化老年活動室215家，定期為老年人開展各類文體活動。與社區衛生服務站合作，為老年人建立健康檔案，并為65周歲以老年人定期免費體檢。還對社區為老服務資源進行了整合，使為老服務的效益得到了進一步的提高。

第四、多元運行系統，是三院建設的動力。通過購買服務或公益創投、招投標等形式，培育和引領社會組織、社會力量參與養老服務，形成政府主導、社會參與、市場運作的多元運行系統，豐富老年服務市場。目前，他們通過政府購買服務的方式成立了“久久關愛為老服務平臺”，不僅節約了建設成本，同時也是鼓勵、引導社會力量參與養老事業。平臺的運行需要大量的后臺服務企業的支撐，為此，將會吸收更多更優質的社會組織加入，這將形成一個良性循環，將更進一步提高為老服務質量。目前，社區內的大部分為老服務項目均采取政府與市場相結合的方式，即保證了老人的基本服務，同時也滿足了老年人多元化的需求。

第五、人力資源系統，是三院建設的保證。通過政策支持和機制保障，發掘為老服務領軍人物，培養為老服務專業人才，為三院建設提供人力資源。目前，徐匯區相繼成立了養老機構指導中心和社會福利評估中心。養老機構指導中心屬民辦非贏利機構，通過政府購買服務的方式委托其對全區養老機構進行專業化管理和業務上的幫助，全面提高了養老機構服務質量，在市福利行業協會組織開展的全市養老機構行業達標創優活動中，徐匯區養老機構連續三年的達標率為100%。指導中心還承擔了全區養老機構管理、護理人員的崗位專業化培訓，規范了為老服務標準。目前，依據指導中心為老服務專業化的優勢，對居家養老助老從業人員進行了系統培訓，效果良好。區社會福利院在長期的工作實踐中，不斷總結管理經驗，從分色管理入手，獨創一套用“主色系+符號+工具”進行區分的視覺色別管理系統，目前已經被上海市列為標準示范示點單位。

二、對“三院”模式的幾點思考

養老服務體系是一個系統工程，包含的內容較為廣泛，既有硬件方面的要求和規范，也有軟件方面的標準和規定，現在徐匯區在此方面做出了有益的探索，取得了較好的成效，但也存在一些不足和需要改進的方面，主要有以下幾點供參考。

1、養老服務內容的內容方面，“三院”的建立較好的滿足了居民養老的基本公共服務需求，內容上基本建立了老年人日常生話所需的項目，但是項目的規范化、制度化、標準化運作還有待進一步提升，覆蓋面還有待進一步強化。

2、養老服務硬件的建設方面，區政府各個層面都投入了一定的財力支持，取得了不小的進步，但是與洶涌而來的“銀發浪潮”的需求還有相當的距離，尤其是投入的硬性約束不強，每年硬件建設增長的幅度與區域經濟協調發展的步伐不太匹配，匹配比值只處于中位數，不能有效滿足區域養老服務的現實需求。

3、養老服務的“五大支持系統”的建立，較好的為養老服務體系實現有效運行提供了較強的支撐，為區域養老服務提升針對性、便捷性和有效性的可能性提供了支持，也為整體養老服務體系的運行奠定了較好的基礎，但是如何實現該系統同區街體制有效的融合嫁接，實現資源共享、服務一條龍還需要進一步研究探索。

4、盡管徐匯區對養老服務的方方面面進行了有益的探索，走在了全市養老服務的前端，但是總感覺還是有所欠缺，尤其是在制度建設方面還需要加大力度，比如：養老服務的考核制度、監督制度、評價制度的建設還需要加快步伐，適應一流中心城區建設的總體安排和需要。

5、因為養老服務體系是一個系統工程，就徐匯的時間來看，單項開發成效突出，系統內整合基本較全較好，但是無論是項目、內容、還是體制、機制乃至于政策、制度建設的碎片化還沒有很好解決。當然這不是一朝一夕可以解決的，但是卻是努力的方向。

（調查報告特別感謝徐匯區衛生局、文化局、民政局的大力支持）

作者簡介

作者：張建國、男、漢族，籍貫：河南、單位：上海市徐匯區委員會黨校、職稱：副教授。學位：經濟學學士。研究方向：經濟管理、社會管理。