建立鄱陽湖生態經濟區生態損害補償制度研究

姚潤梅+曹向紅

摘要：自然資源為人類生活生產提供必要基礎，長期以來對自然資源不合理的開采和濫用，嚴重影響生態系統自身的再生能力，對受損的資源進行維護以恢復其生態功能和價值，是實現可持續發展的要求。生態補償機制作為一項環境經濟政策，通過綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系，實現生態環境的保護。

關鍵詞：生態補償；鄱陽湖生態經濟區；生態環境

中圖分類號：F062.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）010-000-02

生態環境是人類賴以生存的基礎。隨著經濟社會發展水平的逐步提高，人與自然的矛盾日益突出：一方面是快速的工業化、城市化進程導致生態環境出現惡化趨勢，可持續發展問題已成為一個全球性難題；另一方面，人們生活水平的提高對生態環境質量提出了新的更高要求，保護、恢復、優化生態環境成為人們共同的期待和追求。供求關系的新變化使得如何有序、永續利用生態環境資源問題已經超出了原始人與自然關系范疇，成為調節人與自然、人與人、人與社會關系的一個綜合性范疇。為此，生態損害補償理念逐漸興起，并成為全球范圍不斷探索和實踐的重大課題。

一、建立鄱陽湖生態經濟區生態損害補償制度的必要性

生態損害補償制度是以實現生態系統良性發展、促進人與自然和諧為目的，綜合運用法律、行政和市場手段，調整生態環境資源損害者、受損者、恢復者之間利益關系的環境管理制度。當前，我省正在進行鄱陽湖生態經濟區建設，如何走出一條以科學發展、綠色崛起為目標的快速發展、持續發展之路，構建一個公平合理、良性互動的生態損害補償制度已是立題之義、破題之本。

1.建立生態損害補償制度是保護鄱陽湖一湖清水的必要舉措。受歷史粗放型發展方式影響，鄱陽湖地區的生態資源破壞嚴重，生態環境趨于惡化，生態功能明顯下降。建立鄱陽湖生態經濟區生態損害補償制度，有利于使生態損害得到全面、完全、及時的補償，為生態修復提供公平公正、合理合法的資金來源，為保護鄱陽湖“一湖清水”，實現經濟社會可持續發展提供強有力的制度保障。

2.建立生態損害補償制度是實現經濟區科學發展的重要保障。江西省委、省政府把鄱陽湖生態經濟區建設的本質內涵概括為特色是生態，核心是發展，關鍵是轉變發展方式，目標是實現科學發展，綠色崛起。可見，鄱陽湖生態經濟區建設的核心要義就是科學發展。要實現省委省政府的戰略意圖，要求鄱陽湖生態經濟區的經濟增長方式轉變、產業結構調整要有實質性的突破，也就是經濟增長的動力要轉軌到以科技進步、人力資本積累等更為環境友好的增長途徑上來。建立生態損害補償制度，有利于改善生態使用行為者的預期成本收益，優化產業、企業準入門檻，約束其事前采取避損措施，減少損害行為，為經濟區的科學發展提供重要的制度支撐。

3.建立生態損害補償制度是促進經濟區生態文明的有效途徑。生態文明是黨的十七大報告提出的實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求，也是鄱陽湖生態經濟區建設的目的之一。建設生態文明，需要有制度作為保障，制度的作用不僅在于對違者應有懲罰，更在于約束人們的行為，成為全社會的行為準則。建立鄱陽湖生態經濟區生態損害補償制度，有利于區域內培育保護生態環境的良好氛圍，約束人們采取環境友好的生產生活方式，并使之成為人們的自覺行為，形成與經濟文明、社會文明向適應的生態文明體系。

二、建立鄱陽湖生態經濟區生態損害補償制度的理論依據

生態損害補償制度擁有廣泛倫理學、經濟學、法學等學科的理論基礎，其中影響最大的是公共產品理論、外部性理論、生態環境價值理論三大理論基石。

1.公共產品理論。生態環境具有典型的公共物品屬性，對其消費的非競爭性往往導致過度使用，生態環境惡化，最終使全體成員的利益受損。因此，必須建立一種補償制度，對生態環境資源損害者一定的懲罰，改變是使用生態環境者的預期，規范對生態環境的使用行為，減少經濟活動中對生態環境的損害，最終保證全體成員利益不受損失。

2.外部性理論。“外部性”源于經濟活動的私人成本與社會成本的不同，是指一個經濟主體的活動對他人的影響，且這種影響并不是在有關各方以價格為基礎的交換中發生的。如果給他人帶來的是福利損失，可稱之為“負外部性”；反之，則稱為“正外部性”。

3.生態環境價值理論。隨著哲學、倫理學的深入發展以及生態環境資源稀缺性表現日益突出，生態環境的價值越來越得到人們的公認。

三、建立鄱陽湖生態經濟區生態損害補償制度的主要思路

建立鄱陽湖生態經濟區生態損害補償制度，要以科學發展觀為指導，以鄱陽湖生態經濟區建設為主線，牢固樹立生態環境就是財富，損害生態環境就是占有財富的生態環境價值理念；誰污染、誰付費，誰破壞、誰補償的外部效應內部化發展理念；人人享有良好的生態環境，生態環境面前人人平等的生態公平和保障人權理念，建立和完善環境污染付費，生態損害補償等措施，規范生態環境使用行為，努力保護自然生態系統，實現社會、經濟和生態價值的利益公平和可持續發展。生態損害補償制度是一項系統工程，首先要明確生態損害補償的目標原則，確定補償的范圍、主體、標準、途徑、方式等，具體思路如下圖。

1.補償的目標和原則。生態損害補償制度要以代內、代際生存權、發展權為目標。建立鄱陽湖生態損害補償制度，需要遵守以下原則：一是可持續發展原則。可持續發展原則是調整人與自然關系的基本原則，要以維護生態資源總量平衡、生態功能基本穩定為前提，統籌推進生態損害的補償，實現生態環境資源的代際公平和經濟、社會、生態的協調持續發展。二是誰污染、誰付費，誰破壞、誰補償原則。外部效應內部化是解決生態環境損害問題的關鍵，該原則旨在把生態環境資源價值納入行為者決策的成本收益之中，進而實現外部效應內部化。三是政府主導、公眾參與原則。鑒于生態損害涉及的利益面廣，交易成本大，加上政府在生態保護和建設中的地位主體，鄱陽湖生態經濟區生態損害補償制度應以政府主導為主。同時，應該引導公眾通過申請、公示、聽證、訴訟及投票等方式參與，保障生態損害補償的公平公正。四是突出重點，分類推進原則。目前要全面建立生態損害補償制度還缺乏有效的理論基礎、制度支持和技術支撐，要突出重點區域、重點領域、重點環節開展生態損害補償，在此基礎上再不斷完善，擴大覆蓋面。

2.補償的范圍。鄱陽湖生態經濟區生態損害的范圍可從兩個角度來確定。一是區域角度。按照鄱陽湖生態經濟區規劃，經濟區被劃分為湖體核心保護區、濱湖控制開發帶和高效集約發展區。其中生態保護建設的重點是湖體核心保護區和濱湖控制開發區，按照突出重點原則，這兩個生態功能區應該成為生態損害補償的重點區域。二是影響后果的嚴重性。對生態環境的損害可以說是無處不在，所有的損害都進行補償既不現實，也無法操作。建議鄱陽湖生態經濟區生態損害補償包括兩類，一類是單個影響較小，但發生頻率較大的，如污水、垃圾等；另一類是發生頻率較小，但單個事件影響大的，如企業重污染物排放、化學品泄漏等。

3.補償和受償主體。生態損害涉及到行為者和受害者兩方，在損害補償中我們稱之為補償主體和受償主體。補償主體無疑就是生態損害者，即對造成環境污染者要求其以支付排污費的形式進行補償，對造成生態破壞者則要求其支付生態破壞補償費。在資源開發活動中和環境污染治理過程中因資源耗損或環境質量退化而直接受害者是生態補償的受償主體。由于生態損害受損的是集體利益，這就要求受補償主體必須能夠代表公共利益，同時有能力和意愿將賠償金用于被損害生態的修復。從目前情況來看，只有政府有資格接受生態損害補償金。另外，《中華人民共和國環境保護法》也規定地方各級人民政府應當對本轄區的環境質量負責。因此，以生態損害所在地政府作為生態損害補償的受償主體有一定的合法性、合理性。

4.補償的內容和標準。補償內容和標準的確定是生態損害補償制度中的一大難題，應該在經濟發展水平及其對生態效益的需求間尋求平衡點。對生態損害的補償，應該是為恢復受到損害的環境，重置生態而采取的合理措施的費用，以及其他因生態損害而造成的損失，具體包括修復費用、過渡期損失和損害評估費用。

5.補償的途徑和方式。對于常見的污染，如污水、垃圾等，宜采用收取排污費、垃圾處理費等方式進行補償；對于企業廢棄物排放，可優先考慮通過排污權交易等市場方式進行補償，以提高資源的配置效率；對于重大的、突發性的污染，如有毒化學品泄露事件，宜采用生態損害評估、協商談判等辦法，一對一處理。生態損害補償方式也有多種，主要包括資金補償、實物補償、智力補償等，出于鄱陽湖生態經濟區要保持良好生態環境的考慮，宜采用資金補償為主的補償方式，以便生態損害的修復。

四、建立鄱陽湖生態經濟區生態損害補償制度的前期工作建議

建立和實施鄱陽湖生態經濟區生態損害補償制度，單從上述理論來說還遠遠不夠，有大量前期的、基礎的、現實的工作要做，主要有以下幾個方面。

1.加強生態環境監測。生態損害的認定和評估需要大量的數據和監測的支持，由于歷史詳細數據的缺乏和監測能力相對較弱，要建立和實施生態損害補償制度缺乏強有力的數據和技術的支撐。因此，有必要進一步完善經濟區的生態環境監測網絡，提高監測裝備水平，提升監測能力。

2.開展生態損害評估。生態損害評估是科學制定生態損害補償標準的前提。目前，鄱陽湖生態經濟區在生態損害評估方面還非常薄弱，成為補償制度建立的瓶頸。要進一步加強這方面的研究力度，制定科學的評估規則與方法，建立相應的評估機構，使得生態損害補償變得更加確定和可行。

3.推進排污權市場化。鄱陽湖生態經濟區建設必須妥善處理好經濟發展與生態環境之間的關系，而借助市場機制是提高資源配置效率的有效手段。這就要求在經濟區內逐步建立排污許可證制度，建立和完善排污權交易市場，健全和完善市場交易機制，有序推進生態資源的產權化、資本化、市場化。

4.加快生態安全立法。要在《水法》、《水土保持法》、《清潔生產法》、《環境保護法》、《水污染防治法》等生態環境保護法律法規的前提下，盡快啟動鄱陽湖生態安全立法工作，出臺《鄱陽湖生態經濟區生態安全條例》，明確產權、責任、義務等，使生態損害補償制度的建立和施行有規可依。

5.拓寬公益訴訟渠道。在公共自然資源發生損害時，由于不涉及到公民和團體的個別利益，他們因無權提起訴訟而阻礙了生態損害的補償。公益訴訟機制的設立將為生態損害補償提供又一保障。應借鑒我國在海洋環境保護中的立法和司法實踐，逐步擴大到其他生態領域。

參考文獻：

[1]孫新章，周海林.我國生態補償制度建設的突出問題與重大戰略對策[J].中國人口·資源與環境，2008（5）.

[2]王樹義，劉靜.美國自然資源損害賠償制度探析[J].法學評論，2009（1）.

作者簡介：姚潤梅，女，江西萍鄉人，江西司法警官職業學院管理系教師，講師；

曹向紅，江西南昌人，江西司法警官職業學院管理系教師，教授。