農地整治對耕地細碎化的治理效果及其原因分析
——以湖北省江夏、咸安、通山三區（縣）為實證

文高輝，楊鋼橋，李 巖，趙 微，汪文雄

（華中農業大學公共管理學院，湖北 武漢 430070）

農地整治對耕地細碎化的治理效果及其原因分析
——以湖北省江夏、咸安、通山三區（縣）為實證

文高輝，楊鋼橋，李 巖，趙 微，汪文雄

（華中農業大學公共管理學院，湖北 武漢 430070）

研究目的：探討農地整治對耕地細碎化的治理效果及其原因。研究方法：綜合指數法，二元Logistic回歸模型。研究結果：（1）從農地整治項目區總體來看，農地整治后，耕地細碎化程度僅降低了1.79%；（2）實施了土地權屬調整的土地平整區的耕地細碎化程度降低了12.20%，高于未實施土地權屬調整的土地平整區（3.46%）；（3）項目實施管理者對土地平整工程重要性的認知較低，且39.13%的項目實施管理者認為沒有必要增加土地平整工程投資標準；（4）分別有24.88%和28.29%的受訪農戶不愿意進行土地平整和土地權屬調整，且農戶對土地平整會造成耕地質量下降的擔心程度對農戶土地平整意愿有顯著負影響，農戶對土地權屬調整會對自己不利的擔心程度對農戶土地權屬調整意愿有顯著負影響。研究結論：（1）農地整治項目實施有助于減輕耕地細碎化程度，但效果不明顯；（2）在農地整治項目實施過程中，只有土地平整和土地權屬調整相結合，才能有效治理耕地細碎化；（3）農地整治治理耕地細碎化程度效果不明顯，是客觀原因和主觀原因綜合作用的結果。

土地整治；農地整治；耕地細碎化；土地平整；土地權屬調整；治理效果；原因；農戶

耕地細碎化是土地規模經營相對應的一種土地利用格局[1]，阻礙了農業科技的推廣和應用，不利于農業的機械化、規模化和產業化經營[2-4]。農地整治一直被理論界認為是治理耕地細碎化的一種有效模式[5-7]，國際上已有較多的研究成果和成功案例[6，8]。中國現代意義上的農地整治項目已實施近20年，在增加耕地面積、提高耕地質量、保護生態環境等方面取得了顯著的成績[9-11]，但在解決耕地細碎化問題方面的成效并不顯著。近年來雖然有學者開始關注此問題，但仍然沒有給出令人滿意的答案。Wu等基于1996年河北昌黎縣和湖北鐘祥市農業綜合開發項目區的農戶調查數據，發現農業綜合開發項目a農業綜合開發項目可分為土地治理項目和產業化經營項目兩類，農地整治項目與農業綜合開發項目有相似之處。對耕地細碎化的減輕沒有任何影響[12]。連雪君等認為現今中國部分地區的農地整治集中在調整土地硬件來減輕細碎化的程度，并沒有從制度上改變細碎化的土地產權結構[13]。田孟和賀雪峰也認為當前由政府主導的農地整治項目，注重以增加耕地為目標，偏重采用工程技術手段改變土地物理形態和土壤結構，卻忽視了農民地權的整合和地塊的調整或置換以及農民單位耕作面積的規模擴大，未能有效地解決耕地產權的細碎化[7]。而新疆瑪納斯縣三岔坪村的“互換并地”群眾自主式農地整治模式，通過權屬調整互換并地，很好地解決了耕地產權細碎化的問題[2]。由此可以看出，農地整治治理耕地細碎化不僅要依靠工程技術，而且要依靠權屬調整，兩者有效結合，才能發揮出農地整治治理耕地細碎化應有的效果。因此，本文試圖首先從理論上闡述農地整治治理耕地細碎化的內在機理，并以湖北省江夏區等3個區縣為實證，分析農地整治治理耕地細碎化的效果及其原因，以期為今后農地整治的發展方向提供決策參考。

1 農地整治治理耕地細碎化的機理

耕地細碎化的形成原因可歸納為自然因素和人為因素兩個方面。自然因素主要是指地形地貌、水文等自然條件，對耕地細碎化的形成具有基礎和結構性的作用[7]；人為因素主要包括制度因素（土地均分制度、諸子均分的土地繼承制、市場機制）、人多地少的資源稟賦條件等[14-16]，實質為農地產權所致[7]。據此，可將耕地細碎化細分為耕地自然細碎化和耕地產權細碎化兩種類型。

農地整治是指采用工程、生物等措施和產權調整手段，對田、水、路、林、村進行綜合整治，對整治后的耕地承包經營權進行調整，增加有效耕地面積，提高耕地質量，調整耕地產權關系，改善生產生活條件和生態環境的活動[17-18]。農地整治治理耕地細碎化的關鍵在于土地平整和土地權屬調整，如圖1所示。其中，土地平整是根據地形條件和耕作要求，將需整治區域的耕地劃分成較為規整的耕作田塊，以耕作田塊作為平整單元，在同一平整單元內挖高填低、整平廢棄溝道與田埂，以滿足灌溉排水和機械化耕作的要求。通過土地平整，可使相鄰的幾塊大小不一、形狀不規則且高低不平的地塊變成一塊或少數幾塊田面平整且形狀規則的地塊。因此，農地整治中的土地平整可以有效解決耕地自然細碎化問題。土地權屬調整是農地整治過程中的一個重要環節，在地方政府有關部門和村委會的指導下，按照自愿協商、等量交換、等質替代等原則，村組之間以及農戶之間進行土地置換。通過權屬調整，可使農戶分散的承包地集中于一處，便于經營管理。因此，農地整治中的土地權屬調整可以有效解決耕地產權細碎化問題。

通過以上分析可以看出，在農地整治項目實施過程中，若能擴大土地平整面積，并將土地平整與土地權屬調整有機結合起來，就能很好地減輕耕地細碎化程度；若土地平整范圍較小，且土地平整區域未進行土地權屬調整，農地整治治理耕地細碎化的效果就不明顯。

圖1 農地整治治理耕地細碎化的機理圖Fig.1 The mechanism diagram of rural land consolidation to govern cultivated land fragmentation

目前，中國農地整治項目主要是政府主導的a近年來，一些地方出現了一些新的農地整治模式，如農戶聯合的農地整治模式和企業主導的農地整治模式。但這些新的模式還處于試點階段，數量較少。，項目所需資金由政府提供，項目立項、規劃設計、施工建設、竣工驗收及土地權屬調整主要由地方政府相關部門負責組織，其實施期限有嚴格規定，超過規定時間未完成任務的，會受到相應的處罰；另一方面，由于土地平整和土地權屬調整牽涉到廣大農戶的切身利益，需要耗費較長的時間與諸多農民及其所在村組集體進行溝通協調，所以地方政府及其有關部門一般只重視田間道路工程和灌溉排水工程的建設，不太愿意進行土地平整和土地權屬調整，從而使得農地整治治理耕地細碎化受限。

2 耕地細碎化程度的衡量

目前學術界對耕地細碎化內涵的界定主要從農戶微觀[19-20]和區域中觀[1，21]兩個層面展開。農戶微觀視角的耕地細碎化評價是以農戶為評價對象，而區域中觀視角的耕地細碎化評價一般是借助GIS技術和景觀生態學，以行政村或鄉鎮或縣域為評價單元，忽視了耕地的經營主體。自改革開放以來，農戶就成為中國廣大農村地區最主要的經濟活動主體和最基本的決策單元。因此，本文從耕地的經營主體——農戶視角選取指標來評價耕地細碎化程度。

借鑒前人的研究成果[22-23]，以及筆者對耕地細碎化內涵的理解，耕地細碎化程度衡量指標的選取要歸根于耕地細碎化的屬性特征——地塊數量、地塊面積、地塊空間分布，并結合數據的可得性，選擇地塊平均面積、地塊數量、地塊間的平均距離作為耕地細碎化程度的衡量指標，并采用綜合指數法進行測算，計算公式為：

式（1）中，Fi為第i個農戶的承包地細碎化程度，wj為第j個指標的權重，rij為第i個農戶第j個耕地細碎化衡量指標觀察值xij的標準化值。其中，地塊數量和地塊間的平均距離為正向指標，地塊平均面積為逆向指標，分別采用如下極值標準化公式進行標準化：

由于目前農戶是耕地最主要的經營主體，農戶對自家的耕地情況和農業生產情況最為了解，因此，本文采取農戶打分法，來確定耕地細碎化程度衡量指標的權重。通過計算，求得地塊平均面積、地塊數量和地塊間的平均距離的權重分別為0.332、0.331和0.337。

3 研究區域與數據來源

3.1 研究區域

為了更好地研究農地整治治理耕地細碎化的效果，較好地反映地形地貌和經濟發展水平的差異，本文選取位于湖北省武漢市的江夏區、咸寧市的咸安區和通山縣作為研究區域。江夏區位于江漢平原向鄂南丘陵山地的過渡地帶，主要地形地貌是平原和崗地；咸安區地處幕阜山系和江漢平原的過渡地帶，主要地形地貌是平原、崗地、丘陵和低山；通山縣位于鄂東南幕阜山區，主要地形地貌是丘陵和低山。江夏區的經濟發展水平高于咸安區和通山縣，其次是咸安區，通山縣最低a江夏區2014年地區生產總值為583.37億元，咸安區2014年地區生產總值為225.15億元，通山縣2014年地區生產總值為90.10億元。。

3.2 數據來源

根據本文需要，設計了專家調查問卷和農戶調查問卷2部分調查問卷。其中，專家調查問卷的調查對象是國土資源管理部門的領導和技術人員；農戶調查問卷的調查對象是研究區域內已實施農地整治項目的農戶。農戶問卷調查采取分層隨機抽樣的方法，問卷數量按照區（縣）進行平均分配，再根據該區（縣）的鄉（鎮、街道）的行政區劃面積按比例分配，并結合地形地貌類型面積比例合理分配。考慮到樣本的代表性，對行政村的選取，參考了樣本點與中心集鎮的距離遠近等因素。

經過預調研處理，課題組于2015年12月，通過短信、微信和電子郵件等方式，采用匿名的形式對湖北省部分縣市區國土資源管理部門分管土地整治的領導和技術人員進行了問卷調查，共收回有效樣本46份。同時對江夏區、咸安區、通山縣的18個鄉（鎮、街道）52個行政村的農戶進行了隨機抽樣問卷調查，共收回有效樣本477份。本文選取了其中已實施農地整治項目的13個鄉（鎮、街道）22個行政村的205份樣本數據。

4 結果分析

4.1 農地整治治理耕地細碎化的效果

4.1.1 單指標分析 調查結果顯示，農地整治項目區205戶受訪農戶中，只有67戶農戶的承包地進行了土地平整，占樣本總體的32.68%。在實施了土地平整工程的67戶受訪農戶中，只有63.36%的承包地進行了土地平整，占項目區所有受訪農戶承包地總面積的20.64%。足見調查區域農地整治項目土地平整工程實施的范圍較小。

表1反映了農地整治前后耕地細碎化變化情況。從農地整治項目區總體來看，農地整治后，農戶承包地地塊平均面積只增加了1.75%，地塊數量只減少了0.85%，地塊間的平均距離只減少了0.43%。可見，目前農地整治項目對減輕耕地細碎化幾乎沒有起到作用。而從土地平整區總體來看，土地平整工程實施后，農戶承包地地塊平均面積增加了15.79%，地塊數量減少了10.62%，地塊間的平均距離減少了9.69%。可見，土地平整雖然增加了農戶承包地地塊平均面積，減少了地塊數量和地塊間的平均距離，但效果不是很明顯。

從實施了土地權屬調整的土地平整區域來看，土地平整與土地權屬調整均實施后，農戶承包地地塊平均面積增加了34.98%，地塊數量減少了24.84%，地塊間的平均距離減少了13.40%。而從未實施土地權屬調整的土地平整區來看，土地平整工程實施后，農戶承包地地塊平均面積只增加了6.83%，地塊數量只減少了5.68%，地塊間的平均距離只減少了8.421%。由此可以看出，土地平整與土地權屬調整有機結合治理細碎化的效果顯著好于僅實施土地平整無土地權屬調整的治理效果。

表1 農地整治前后耕地細碎化程度衡量指標均值變化情況Tab.1 Variation of the mean of cultivated land fragmentation degree evaluation indexes before and after rural land consolidation

4.1.2 綜合指數法分析 在前文的基礎上，此處采用綜合指數法對耕地細碎化程度進行測算，以綜合評價農地整治治理耕地細碎化的效果。表2顯示了農地整治前后農戶承包地細碎化程度變化情況。從農地整治項目區總體來看，農地整治后，耕地細碎化程度從0.456降低到0.448，只降低了1.79%。從土地平整區總體來看，土地平整工程實施后，耕地細碎化程度從0.429降低到0.404，降低了5.81%。從實施了土地權屬調整的土地平整區域來看，土地平整與土地權屬調整均實施后，耕地細碎化程度從0.407降低到0.358，降低了12.20%。而從未實施土地權屬調整的土地平整區來看，土地平整工程實施后，耕地細碎化程度從0.438降低到0.423，僅降低了3.46%。由此可以看出，雖然土地平整與土地權屬調整有機結合治理耕地細碎化的效果顯著好于僅實施土地平整無土地權屬調整的治理效果，治理效果仍不太明顯。

表2 農地整治前后耕地細碎化程度差異分析Tab.2 Variation analysis of cultivated land fragmentation degree before and after rural land consolidation

4.2 農地整治治理耕地細碎化受限的原因分析

從上述分析可知，目前農地整治治理耕地細碎化的效果不顯著，其直接的原因是：第一，土地平整范圍較小，土地平整受益農戶只占受訪農戶的32.68%；第二，土地平整區域內實施土地權屬調整的很少，既實施了土地平整又實施了土地權屬調整的農戶只占土地平整受益農戶的28.36%。下面將從客觀和主觀兩個方面，對農地整治治理耕地細碎化受限的深層次原因做進一步分析。

4.2.1 客觀原因

（1）地形地貌等自然因素的影響。研究區域主要地貌類型是崗地平原、低山丘陵，地形地貌條件加之其間的水系將耕地劃分為形狀不規則、面積大小不一且普遍偏小的地塊，地塊之間高低不平，土地平整難度大。調查發現，受訪農戶承包水田與相鄰水田的一般高差平均為0.723 m，農戶承包旱地與相鄰旱地的一般高差平均為

1.118 m，嚴重阻礙了土地平整工程的實施。

（2）農地整治項目土地平整工程資金有限。目前，湖北省農地整理項目投資標準一般為：平原區2.25萬元/hm2，丘陵區3.75萬元/hm2，總體而言是較低的。在農村道路與農田水利等基礎設施常年失修、細碎化程度較高、各項工程都需要建設的情況下，較低的農地整治資金可用于土地平整工程的部分就更少了。例如，研究區域內的江夏區鄭店街段嶺廟基本農田土地整理項目、咸安區桂花鎮高產基本農田土地整理項目和通山縣楊芳林鄉、通羊鎮土地整理項目的土地平整工程施工費占總投資的比例分別約為17.29%、35.08%和19.82%。

4.2.2 主觀原因

（1）項目實施管理者方面的原因。受訪的農地整治領域的46位專家認為，在農地整治中，最重要是灌溉與排水工程，其次是田間道路工程，再次才是土地平整工程，最后是其他工程和農田防護與生態環境保持工程。此外，39.13%的專家認為農地整治項目土地平整工程的建設面積和投資比重沒有必要再增加，其主要原因是：①土地平整涉及到土地權屬調整，目前大部分農民擔心利益受損，不愿意田塊歸并與平整；②受地形地貌條件限制，土地平整難度大，對資金要求高；③農地整治項目總投資有限等；④由于農業利益較低，工地平整后，耕地仍可能被農產拋荒，會造成投資浪費。

（2）農戶方面的原因。農戶對進行土地平整與土地權屬調整的意愿直接影響土地平整工程與土地權屬調整的順利實施。調查發現，農地整治項目區總樣本中有24.88%的受訪農戶不愿意進行土地平整，28.29%的受訪農戶不愿意進行土地權屬調整。

由于農戶對土地平整和權屬調整的意愿是影響農地整治治理耕地細碎化效果的重要原因，下面將進一步分析農戶土地平整和權屬調整意愿的受限原因。在實地調查的基礎上，本文認為農戶不愿意進行土地平整和權屬調整的主要原因是農戶對土地平整與土地權屬調整后果的擔心。調查發現，不愿意進行土地平整的農戶對土地平整會造成耕地質量下降的擔心程度為3.686a采用李克特五點量表來衡量農戶的擔心程度，“1=非常不擔心；2=較不擔心；3=無所謂（不確定）；4=比較擔心；5=非常擔心”，數值為農戶擔心程度的均值，下同。，高于愿意進行土地平整的農戶（3.312），以及對土地平整會使青苗遭受損失卻得不到合理補償的擔心程度為3.471，高于愿意進行土地平整的農戶（3.331）。不愿意進行土地權屬調整的農戶對土地權屬調整會對自己不利的擔心程度為3.912，高于愿意進行土地平整的農戶（3.163），以及對因土地權屬調整會產生更多的社會矛盾的擔心程度為3.690，高于愿意進行土地平整的農戶（3.129）。可推斷，農戶對土地平整與土地權屬調整后果越擔心，越不愿意進行土地平整和土地權屬調整。

為進一步驗證上述原因對農戶土地平整、土地權屬調整意愿的影響，本文采用二元Logistic回歸模型進行分析，回歸結果見表3。由表3可知，農戶對土地平整會造成耕地質量下降的擔心程度對農戶土地平整意愿有顯著負影響，農戶對土地權屬調整會對自己不利的擔心程度對農戶土地權屬調整意愿有顯著負影響。因此，在土地平整過程中應妥善保護好耕地耕作層，土地平整前應對耕作層進行剝離；在土地權屬調整過程中，應秉持公開、公平、公正的原則，保障農戶利益，按照自愿協商、等量交換、等質替代等原則進行土地置換。

5 結論與啟示

5.1 研究結論

（1）農地整治項目實施有助于減輕耕地細碎化程度，但效果不明顯。從農地整治項目區總體來看，農地整治后，耕地細碎化程度僅降低了1.79%。

（2）在農地整治項目實施過程中，土地平整可以有效解決耕地自然細碎化問題，土地權屬調整可以有效解決耕地產權細碎化問題，兩者有機結合才能最終有效治理耕地細碎化。實證結果表明，實施了土地權屬調整的土地平整區的耕地細碎化降低程度高于未實施土地權屬調整的土地平整區。

表3 回歸分析結果Tab.3 Results of regression analysis

（3）農地整治治理耕地細碎化程度效果不明顯，是客觀原因和主觀原因綜合作用的結果。客觀原因主要包括地形地貌等自然因素的影響，以及目前農地整理項目土地平整工程資金有限；主觀原因主要包括項目實施管理者方面的原因和農戶方面的原因。項目實施管理者對土地平整工程重要性的認知較低，且39.13%的項目實施管理者認為沒有必要增加土地平整工程投資標準。此外，分別有24.88%和28.29%的受訪農戶不愿意進行土地平整和土地權屬調整，且農戶對土地平整會造成耕地質量下降的擔心程度對農戶土地平整意愿有顯著負影響，農戶對土地權屬調整會對自己不利的擔心程度對農戶土地權屬調整意愿有顯著負影響。

5.2 政策啟示

（1）提高農地整治項目實施管理者對土地平整工程和土地權屬調整重要性的認知。項目實施管理者作為農地整治項目開展的主導者，其對土地平整工程和土地權屬調整重要性的認知直接決定了土地平整工程和土地權屬調整在農地整治項目中的實施情況。此外，土地平整與土地權屬調整緊密相連，利益關系復雜等諸多因素是導致項目實施管理者認為沒有必要增加土地平整工程投資標準的主要原因。因此，應提高項目實施管理者對土地平整工程和土地權屬調整重要性的認知，克服并戰勝畏難情緒，尊重農戶需求及意愿，合理引導農戶進行土地權屬調整與田塊歸并，進而達到有效減輕耕地細碎化程度的效果。

（2）逐步將耕地細碎化治理作為農地整治的重要目標。隨著城市化進程的逐步加快，農業勞動力短缺現象還會進一步加劇，農業機械化、規模化趨勢將更加明顯。但是，很多地區特別是丘陵地區目前耕地細碎化現象普遍存在，嚴重阻礙了農業機械化和規模化發展。因此，應調整現行的農地整治目標，逐步將耕地細碎化治理作為廣大丘陵地區農地整治的首要目標，再配套相應的田間道路、灌溉排水等基礎設施，以滿足農業機械化和規模化生產的需要，逐步提高農地整治的投資標準，增加土地平整工程的投資比例。

（3）保護好耕地耕作層，保障好農戶利益。從阻礙農地整治治理耕地細碎化效果的農戶主觀原因來看，農戶對土地平整會造成耕地質量下降的擔心程度對農戶土地平整意愿有顯著負影響；農戶對土地權屬調整會對自己不利的擔心程度對農戶土地權屬調整意愿有顯著負影響。因此，在土地平整過程中應妥善保護好耕地耕作層，土地平整前應對耕作層進行剝離；在土地權屬調整過程中，應秉持公開、公平、公正的原則，保障農戶利益，按照自愿協商、等量交換、等質替代等原則進行土地置換，打消農戶對土地權屬調整對自己不利的憂慮。

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（本文責編：戴晴）

The Governance Effect of Rural Land Consolidation on Cultivated Land Fragmentation and Its Causes: A Case Study on Jiangxia District, Xian’an District, Tongshan County in Hubei Province

WEN Gao-hui, YANG Gang-qiao, LI Yan, ZHAO Wei, WANG Wen-xiong
（College of Public Administration, Huazhong Agricultural University, Wuhan 430070, China）

The purpose of this study is to discuss the governance effect of rural land consolidation on cultivated land fragmentation. Synthetical index method and binary Logistic regression model were employed. The results indicate that 1) from the perspective of general rural land consolidation project area, cultivated land fragmentation degree only decreased by 1.79% after rural land consolidation. 2)cultivated land fragmentation degree decreased by 12.20% in the land leveling area where land property rights readjustments was implemented, higher than that(3.46%)in land leveling area where land property rights readjustments was not implemented. 3)the project managers had low awareness of the importance of land levelingengineering, and 39.13% of the project managers believed that it was not necessary to increase the investment standards of land leveling engineering. 4)Farmers who were unwilling to do land leveling and land property rights readjustments took up 24.88% and 28.29%, respectively. The extent of farmers’ concern about land leveling that would cause decline in the quality of cultivated land, had a significant negative impact on farmers’ willingness to land leveling, and the extent of farmers’concern about land property rights readjustments that would be detrimental to themselves, had a significant negative impact on farmers’ willingness to land property rights readjustments. It is concluded that 1)rural land consolidation project was helpful to reduce cultivated land fragmentation degree, but the effect was not obvious. 2)In the implementation process of rural land consolidation project, it could only govern cultivated land fragmentation effectively combining land leveling and land property rights readjustments. 3)The governance effect of rural land consolidation on cultivated land fragmentation was not obvious, which was the comprehensive result of objective reasons and subjective reasons.

land consolidation; rural land consolidation; cultivated land fragmentation; land leveling; land property rights readjustments; governance effect; causes; farmers

F301.24

A

1001-8158（2016）09-0082-08

10.11994/zgtdkx.20161011.140415

2016-07-31；

2016-08-28

中央高校基本科研業務費專項資金項目（2662015PY127）；國家社會科學基金項目（12BGL078）；國家自然科學基金項目（71503091）。

文高輝（1990-），男，江西萍鄉人，博士研究生。主要研究方向為土地利用與管理。E-mail: wengaohui360101@sina.com

楊鋼橋（1966-），男，湖南邵東人，博士生導師，教授。主要研究方向為土地利用與管理。E-mail: ygq@mail.hzau.edu.cn