農戶語境下的住房財產權與抵押登記問題

孟光輝

（中國社會科學院農村發展研究所，北京 100732）

農戶語境下的住房財產權與抵押登記問題

孟光輝

（中國社會科學院農村發展研究所，北京 100732）

研究目的：為國家試點政策“農民住房財產權抵押貸款”的抵押登記落實，解決理論和操作困難，探索可行的操作路徑。研究方法：實證分析、歷史分析、法律解釋。研究結果：（1）以戶為單位的宅基地使用權決定著農民住房財產權的歸屬，家庭戶成員對住房財產權享有共有權利；（2）抵押登記是表意行政行為，以形式審查為主。抵押期限、反擔保主債權數額、超額抵押等問題屬于民事意思自治，行政權不應越界干涉。研究結論：住房財產權抵押登記的諸多困難，需要綜合考慮理論與實際，以尋求現實中可操作的方法。

土地法；宅基地；住房財產權；抵押登記

1 引言

中央兩權抵押政策中創新性地提出了“農民住房財產權”，無論在學理上還是法律術語上，“農民住房財產權”都是一個新名詞。該概念把農民宅基地使用權和房屋所有權凝聚成相對獨立的財產形態，并克服理論上的困難，在實現財產物理形態與財產法理論的統一上，是個非常技巧性的表達。農民住宅與承包土地經營權的抵押貸款長久以來被寄予著厚望[1]，被認為是破解“三農”貸款瓶頸的最重要舉措，也是農村土地制度改革的重要組成部分。之前地方的自行試點[2-3]都無法逾越制度性障礙，障礙的核心集中在農民宅基地問題，特別是宅基地抵押的合法性問題。2015年國務院“兩權抵押”指導意見和全國人大暫停試點區縣有關法律的決定生效后，消除了抵押合法性的障礙。如何順利完成抵押登記成了實現兩權抵押貸款政策初衷的落地環節。本質上，兩權抵押政策的核心就是對中國固有土地制度的改革與挑戰。

已有大量學者論述了農民住房財產抵押貸款過程中抵押物評估、抵押物處置、農民失房救濟途徑等疑難問題[2，4-6]，基于文章創新性原因，不再贅述。兩權抵押登記是操作性要求極高的綜合行為，既有平等主體間的民事行為，也有不平等主體間的行政行為，不同行為受到不同的法律規范約束，并未有統一、清晰的操作規范。新施行的《不動產登記暫行條例》，暫時排除了對承包土地經營權登記的適用[7]。2016年3月頒布的《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》（以下簡稱《抵押辦法》）從金融業務的角度，對抵押登記操作的某些問題做了規定，與農村金融的實際情況也并未完全契合。課題組調查發現，中國農民以“戶”為單位的住房財產權制度，為抵押登記帶來了無法回避的困難，抵押登記行政審查的權力邊界等理論問題和相關技術環節已經成了試點區域共同的“攔路虎”，如不能順利解決，極有可能扼殺試點政策于搖籃之中。

2 “農戶”語境下的住房財產權

2.1 “戶”為宅基地使用權主體的模糊性

中國法律確立了以“戶”為單元的宅基地分配制度，但在法律語境中，與自然人、法人、其他組織等主體不同，現行制度并未明確“戶”的法律地位和權利行使的方式,也沒有與之對應的具體運行制度設計。對于農戶是否是一個明確的法律主體、農戶內部成員關系是什么、農民家庭與農戶是否重合及農戶權利如何行使等關鍵問題，并無統一的界定，理論上也存在較大的爭議[8]。迄今為止，中國法律對“戶”并未有一個嚴謹的界定[9-10]。 1958年《戶口登記條例》中以“同一居所”作為戶的劃分標準，之后的諸多文件大多也沿用了該戶籍意義上的文意解釋，以成員在同一居所共住作為界定為同一戶的基本客觀依據。事實上，隨著戶成員遷徙的頻繁，該標準早已經遇到了挑戰。同一居所的成員可以編戶，但是戶成員的權利和義務卻無從確知，非血緣關系、家庭關系成員共一戶，現實中也司空見慣。此類 “戶”名下的宅基地使用權，成員如何享有，并不清晰。農戶權利的行使亦鮮有清晰的操作規則，民事訴訟制度上雖然確定了農戶的訴訟代表人制度，但對于代表人的實體權限無明確規定。綜合看，單純的以居所來界定農戶的財產權，并不十分恰當。無撫養關系或血緣關系的第三人并入一個家庭中，如無法定家庭扶助義務，但享有“戶”的財產權，的確是對現有財產關系制度的重大挑戰。

2.2 農戶的對外意思表示困境

2.3 住房財產權上的家庭戶成員內部關系

家庭戶內部的法律關系本來不應當影響到對外法律后果，就像公司的股東變更不會影響公司整體對外的行為后果一樣。但由于“戶”本身并無一個可操作的制度規范，轉而要把統一對外行為轉化為內部成員個體行為來行使。因此，要首先討論家庭戶成員的內部關系。

2.3.1 家庭財產關系的類型 中國傳統社會中，家庭一直實行的同居共財制度[11]，即只要是家庭成員，每個人創造的財富屬于整個家庭共有，任何人不能單獨處分，家庭成員也對家庭財產享有法定的權利a這只是同居共財制度的一般特點，并不是個人所有的財產絕對都是家庭財產，不同歷史時期也有變化。例如唐《戶令》當中規定，受贈的財產、婦女的妝奩、官吏的俸祿等就屬于夫妻財產而不是家庭財產。這種制度是與當時的家長制、嫡長子繼承制、父權制度等相配套來實現的。。這種制度存在缺點，但優點明顯：以法定的財產所有權為保障，實現了家庭內部的同舟共濟，具有家庭成員間互助保障的功能，充分體現家庭的社會保障性。但中國目前的家庭財產制度，只是移植了近代大陸法系國家的做法，建立了夫妻財產制和繼承制[12]。中國以《婚姻法》和《繼承法》為主體，建立起了以夫妻財產制、家庭成員相互扶助和父母對未成年人的監護為主要內容的家庭關系。這種設計下，夫妻之外的家庭成員關系，并非以具體的財產為支撐，是以法定的強制義務為基礎。也就是說，家庭財產是以夫妻所有財產為核心建立起來的，法律并未規定未成年人或者其他家庭成員的家庭財產權，也未界定夫妻之外成員共同積累、創造、獲得財富的屬性。對于如何處理幾代同堂的傳統家庭財產或者成員共同勞動積累的財富，現行法律規定空白。與《婚姻法》、《繼承法》的夫妻財產制并不一致是，宅基地使用權是以戶為單位建立起來的法定共同財產權。家庭共同財產制度普遍認為是家庭成員的共同共有財產關系[13]。中國法律賦予家庭成員間相互扶助的義務，對保護弱者起到一定的作用。但是，弱者行使的請求幫助權只是種請求權，屬于相對權，必須依靠其他成員的配合才可以實現。如果賦予家庭成員的共同財產權，就是種絕對權，成員可以直接主張自己的財產權利，更能有助于保護弱者的利益[14]。家庭成員對住房財產權就是典型的代表。如果未成年子女或婚后并戶的婦女，在困難時，僅僅依據家庭成員相互扶助義務來請求其他成員幫助，僅在其他成員履行了義務時方能實現。但是，兒童或婦女對住房等家庭財產享有法定的財產權，主張用財產來救助自己，就是一種應然的權利。二者的區別顯而易見。

2.3.2 住房財產權的抵押人 住房財產權既然是在家庭戶內部的共同共有財產權關系，在行使權利方式上就應當以共同共有的原則來處理。雖然每個家庭有戶主，但實踐中，“戶主”僅僅是個戶籍政策上的概念，并無清晰的法律權利義務界限。依據共同共有關系原則，單個家庭戶成員不能擅自代表全部成員行使有可能損害其他成員權利的行為。在抵押登記過程中，共有人都應當是抵押合同中的當事人，是抵押人，遺漏任一成員，會因遺漏必要共同主體而導致合同的效力待定，甚至導致合同無效。戶主一般是宅基地使用權人的代表人。最高人民法院有條件地認可了家庭代表人的訴訟權利，是基于訴訟方便性的需要來規定的，并非法律授權。作為一種政策性的權利分配，戶主可以代表本戶獲得權益，但作為重要的處分權，不能想當然地認為戶主也能代表全家行使抵押權。如果認可代表人擁有代表全部家庭成員的無條件處分權，實際上就等于忽視了持相反意見其他成員的權利。只有家庭代表人取得其他共有人的明確認可，方能達到共同共有財產權行使的法定要求。

2.3.3 成員變動時住房財產權的抵押 隨著社會人員流動成為常態，戶成員也發生著變化。變化情況大體有兩類：一是戶成員因求學、參軍、服刑等原因戶籍離開本村集體，但并不當然的脫離本家庭；二是新增家庭戶成員，比如單身結婚后的配偶或家庭新添的嬰兒。顯然，家庭戶本身也是動態的，基于共同共有關系的本質屬性，其成員變化也會引起抵押操作實踐上的變動。

對于第一類情況，遷徙的成員基于血緣關系，雖未脫離家庭，但已不能與家庭成員共同生活、共同勞動，無法為家庭財產積累直接付出，并且其戶籍已經脫離了本集體。按照傳統 “戶”的概念，顯然其已經不是家庭戶的成員。基于以戶為單位的住房財產權分配制度，直觀地理解，此類情況下該類成員似乎不能再享有 “戶”名下的住房財產權。但是此類群體與脫離家庭去外地工作生活的人或與出嫁他鄉組建新家庭戶的婦女不同——他們一般情況下是暫時地脫離家庭戶狀態，未來也極有可能再回到本戶，本質上是種暫時性的中斷，而不是終止。從公民財產權保護的角度，剝奪該部分群體的住房財產權也不公平，不能想當然的認為其喪失共有的住房財產權，在抵押登記時，需要考慮該類成員的意思表示。

對于第二類新增成員對住房享有財產權利，原因稍顯復雜。除了與國家的土地政策緊密相關外，也與家庭的社會功能相關。從國家土地制度上看，宅基地權利就是以戶為單位進行分配，只要屬于家庭戶成員，無論何時加入，理論上都應當享有權利，戶成員對宅基地的權利首先是一種法定權利。從家庭社會功能上看，基于家庭共同生活的自然屬性，以家庭共同財產來滿足成員的共同需要，以強帶弱，以富帶貧，有明顯的家庭互助特征，帶有強烈的社會保障功能色彩。結婚并戶的婦女失去了原戶的住房權利，在新戶中如果不能享有權利，從財產關系上對婦女也不公平。如果以《婚姻法》中的夫妻共同財產標準來衡量，由于結婚才能并戶，并戶前的任一方住房顯然不屬于婚后取得財產，即不是夫妻共同財產，也明顯有悖于宅基地社會保障的立法目的。因此，由于農民住房是基于宅基地的“戶”分配為前提的，合法新入戶者，應當享有權利。基于同樣的理由，新增嬰兒，也應享有住房財產權利。這一點上，是繼承了中國傳統社會家庭同居共財制的優點。對于該類成員的意見，抵押登記時當然要考慮。

3 抵押登記的申請與困難

抵押登記做為一種國家行為[11]，抵押登記機構不僅要完成登記義務，更要有證據證明行政行為的過程，需要相應的材料留存。對于當事人，抵押登記的操作過程，也主要是資料的提交過程。提交的資料既要符合現行法律規定，滿足民法、行政法上的要求[22]，又要做到符合農村現實，其中尺度的把握并不容易。

在小學語文教學中，其中有很多以文字為載體的小故事，這些小故事通過口語化的方式來進行表達之后，就更容易被學生接受。為此，在教學過程中，教師可以將一些教學內容進行合理提煉，將其模擬成一個小的表演活動，讓學生通過角色扮演的方式來對文中的細節和情感進行演繹。例如在學習《將相和》這篇文章時，教師可以讓學生根據自己的喜好扮演不同的人物（廉頗、藺相如，等等），進而讓學生在這種風趣幽默的表現中，提升對語文的學習興趣，這樣也能夠進一步活躍課堂氛圍，從而將教育與生活進行了更好結合。

3.1 抵押登記的資料提供問題

3.1.1 申請人 按照行政登記的一般要求，抵押登記不能由政府主動發起，要依當事人申請方可啟動[20]，由抵押人或抵押權人一方還是雙方提出申請，并不關鍵。考慮到后續有資料審核階段，也考慮到效率問題，在取得完備資料的前提下，允許單方申請并無不當。

3.1.2 抵押當事人意思表示方式 住房財產權人雖然是全部家庭成員，但要求每個成員都親自辦理并不現實。比較可行的做法是，提供其他家庭成員同意抵押的書面文件，并由代表人代為申請。對于新入戶或遷出戶的隱形家庭成員，農戶可以提交結婚證、醫學出生證明、外遷原因材料等來證明其合法家庭成員的身份。對于未成年子女，有其法定監護人的意思表示即可。目前城市房屋抵押登記時，強制要求產權人到現場辦理的做法，并不完全適合農房。鑒于中國農村大多仍相對偏遠，如農戶能夠取得農村基層組織，比如村委會或村級黨支部的證明，證實其資料真實，可以允許抵押權人一方攜帶所有資料申請辦理抵押登記。如有其他更可靠的驗證資料真實的辦法，例如公證授權、遠程視頻詢問等，也可允許不提供基層組織的證明。如果不能取得證明，也無其他印證真實性的方法，由當事人親自到現場辦理的謹慎方式較為妥當。書面合同仍然是抵押登記的基礎性依據。主合同、抵押合同是《擔保法》要求的必需提供的材料。在反擔保情形下，反擔保的存在是以本擔保為前提的，依據從合同的依附性標準，反擔保的主合同是本擔保合同，抵押權人提供了保函或保證合同即滿足了提供主合同的法定要求。

3.1.3 權證及資料要求 抵押物的權證雖然不是物權的惟一憑據，但卻是抵押技術實現的必備要件。長時間里中國對農民住房并未有強制頒證要求。1997年之前，農民宅基地也一般不予登記，也無新建房屋產權證書[16]。1997年之后，一般新批宅基地都會有明確的“宅基地使用證”或“集體建設用地使用證”，但除了個別地方政府的試點以外，鮮有農民住房的產權證書。近年來才有對宅基地和地上房屋進行統一不動產登記的規定。

《抵押辦法》第4條規定要求抵押財產“沒有權屬爭議，依法擁有政府相關主管部門頒發的權屬證明”。從技術上理解，取得了宅基地與房產的統一登記產權證書再抵押是最佳方式。但歷史上宅基地的合法取得方式有多種，有的并無宅基地使用證，不能因未實現新的統一不動產登記就否認其合法效力。對于絕大部分只有宅基地使用證但無房產證的民房，更不能否認其合法有效性。應當承認宅基地使用權對房屋所有權的決定作用，對有宅基地使用證者，應當確認房屋的合法性。對一部分民間自行流轉但并未辦理宅基地變更手續的，屬于有“權屬爭議”，不宜實現抵押。對于無宅基地使用證的民房，一般也沒有宅基地的官方登記薄，無法確認其合法性，基于抵押技術實現上的需要，確實需要先行確權頒證。如不尊重歷史現狀，只承認最新的確權證明，無疑會把絕大多數民房排除在外，即便是在試點區域，也會使得農民住房財產權的抵押效果大打折扣。現實中比較可行的做法是，對于無權屬證書但有官方登記薄的，可依登記簿信息來確認權屬并在登記簿記載抵押信息，達到社會公示效果。

3.2 登記資料疑難內容分析

3.2.1 反擔保的主債權確定 根據《抵押辦法》15條規定，實踐中擔保公司向銀行為借款人提供增信，借款人向擔保公司提供抵押反擔保的情況比較普遍。《擔保法》要求在擔保合同中明確被擔保主債權的數額。如果是抵押人直接從銀行借款，被擔保的主債權數額是銀行的借款本金。但反擔保情況下，抵押人擔保范圍是擔保公司因提供保證所引起的責任，一般包括了借款人借款的本金、利息、擔保費、擔保公司代償后追償的費用、借款人要承擔的違約金、滯納金、賠償的損失等。擔保公司的最終代償額才是反擔保中的主債權，并且該數額代償完畢后方能最終確定。

代償責任金額的多少取決于借款人履約的情況，即在反擔保時，被擔保主債權數額在抵押登記時無法確定。如果必須寫明數額來滿足法定形式上的要求，只能根據可能發生的情況，以預測的最大代償數額來填寫。根據本課題組調查，實踐當中也有更不合理的情形：北京等部分地區的一些房地產抵押登記機構，要求在抵押反擔保合同中把借款人在銀行的借款本金數額作為被擔保數額填寫，他項權證也記載該數字。這實際上是不理解反擔保的本質，并置抵押權人于高風險當中。反擔保情況下，抵押合同、他項權證載明的被擔保金額并不能確定。如以該被擔保金額等同于反擔保的主債權金額，遇到第三人對同一抵押物主張權利時，擔保公司作為第一順位抵押權人，只能在抵押合同和他項權證記載的被擔保金額內受償。擔保公司向銀行代償的利息、因代償產生的滯納金、追償費用等因為不在合同記載的數額內，導致其權利可能會落空。

3.2.2 抵押期限 《擔保法》規定抵押合同要有“債務人履行期限”的內容。對于直接向銀行抵押借款的情況，債務履行期限就是銀行的貸款期限，但對于反擔保抵押合同，追償債務履行期限實際從保證人代償開始計算。代償開始時間不確定，債務履行期限也無法確定。辦理抵押登記時，難以寫明準確債務履行期限，只能載明被擔保人債務履行的始點，一般開始于擔保人的擔保責任履行時。此外，根據調研發現，至今全國部分抵押登記機構，仍然要求登記“抵押期限”，并且把借款合同期限視為抵押期限。但是抵押擔保本身并無期限之說，有的只是行使抵押權的訴訟時效限制。最高人民法院《擔保法司法解釋》第12條明確規定， “當事人約定的或者登記部門要求登記的擔保期間，對擔保物權的存續不具有法律約束力。”

3.2.3 超額抵押的困惑 用市場價值100萬元的住房財產權來擔保150萬元的貸款是否允許？實踐中答案出現了較大分歧。反對的意見認為，《擔保法》第35條明確規定“抵押人所擔保的債權不得超出其抵押物的價值”，該規定屬于法律強制性規定，違背該規定屬于無效行為。肯定的意見認為，《物權法》實行以后，未再規定超抵押價值范圍抵押問題，并且該法第13條規定登記機構不得要求對不動產進行評估，顯然是放棄了超范圍抵押的規定。是否超范圍抵押是當事人自行決定的私法意思表示，超范圍抵押在實踐中也能起到很好的擔保作用，屬于促進交易行為，符合市場經濟規律，應該給予認可；《擔保法》35條的規定屬于管理性規范，并未規定“抵押人所擔保的債權超出其抵押物的價值無效”，應當認可抵押合同的效力。《物權法》頒布在后，改變了限制超出抵押物價值抵押的做法，按照后法優先于先法的原則，應該認可超范圍抵押行為。當然兩部法律在該問題的協調處理上，規定并不那么明確，應當由立法機關給予明確解釋。事實上當前的司法實踐已經普遍認可了超范圍抵押的效力。所以，抵押登記機構在審核抵押擔保金額時，不應再如河北燕郊房產抵押登記部門那樣，強制要求對抵押物進行評估，并在評估價值的范圍內再打折扣來確定抵押擔保額度。

3.2.4 宅基地的單獨抵押 基于歷史上多次集體土地制度改革[5-16]，確立了宅基地與地上房屋形式上分置但實質上的“房地一體”原則[3]。房地分置與房地一體是大陸法系國家兩種典型的不動產登記原則[17，23-24]。雖然中國抵押政策規定宅基地使用權與地上房屋“一起抵押”，但并未禁止無地上物的宅基地單獨抵押。按照字面理解，“住房財產權”原本是地與房的綜合體，如果是沒有地上物或者地上物已經滅失的裸露宅基地，并非住房財產權，不在可抵押范圍之內。但試點政策的本意是強調民房與宅基地統一處分做法，而不是排除宅基地有條件單獨抵押的情況。房地一體是指房屋對土地的依附，無地就無房，但無房可以有地，宅基地也具有單獨的使用價值。試點政策的核心突破是準許宅基地為代表的集體土地使用權抵押，政策本身并未禁止宅基地單獨抵押。事實上，大量空心村里的老舊宅，由于地上物多有坍塌，剩下宅基地居多。允許宅基地單獨抵押，可以充分發揮宅基地的價值，這在另一個角度詮釋了中國形式上房地分置制度的合理性。反過來，如果不承認宅基地單獨抵押的價值，抵押設定后房屋滅失就意味著抵押物不再適格，抵押權消滅，有價值的宅基地卻不能作為抵押物被處置，反而對抵押權人有失公平。

4 抵押登記的審核與標準

4.1 抵押登記審核的權力邊界

從物權法理論上說,對物權行為審查采用的不同標準就在于對物權原因行為的審查程度不同。物權原因指的是引起物權變動的事實依據，例如引起抵押登記的抵押擔保法律關系。“對民事法律關系合法性進行裁判屬于司法權的范疇。不動產登記中涉及物權變動的原因行為，如不動產債權、抵押轉讓合同的有效性等問題,大都通過民事審判來確定,登記機關無權作出認定。如果允許登記機關逕行就民事法律關系的效力做出判定,無疑是越俎代庖地行使了司法權。”[19]即對基礎性民事行為, 只限于形式上審查, 對其實質的有效性問題歸屬私法途徑解決[15]。司法對行政登記行為審查時，法院只關注登記機構在登記中是否盡到了形式審查的義務，一般不問其登記的權利與真實狀態是否相符。即使出現不一致,也不會判決撤銷或確認違法。中國目前主要采取這樣的審查標準。隨著不動產登記審查模式的轉型,登記機構也應該在一定程度上關注賴以登記的物權原因行為。最高人民法院法官也認為，審查行政登記行為時，“其標準和尺度應該把握在能否查明登記機關有無存在違法登記行為,尤其是對登記的事實問題,也要傾向于有無嚴格履行形式審查的職責”[19]。抵押登記作為典型的非表意行政登記行為a非表意行為并不為相對人設定任何權利義務，而僅依賴法律規定發生效果。作為典型的非表意行為，登記憑證所記載的權利義務從根本上取決于基礎民事法律關系或法律事實，如婚姻登記取決于當事人締結婚姻關系的意愿，不動產登記取決于民法上相應的債權合同或物權變動的事實。登記的作用只是在相對人的民事權利上疊加了一層官方認可的色彩，其行為效果完全基于法律的直接規定而非行政機關的意思產生。，登記機構只是代表國家記載登記行為，該登記行為產生的事實基礎和法律依據，完全取決于當事人自己的意思表示，當事人應自行承擔相應的法律后果，登記機構無權直接干涉。事實上，因抵押權人直接承受登記無效的不利后果，其對主要合同的生效要件一般足夠謹慎，申請前已經對材料做實質性把握，材料真實性相對可靠。此類登記行為，并不體現國家主動管理的意愿，而是被動配合社會主體去行使權利。因此，對住房財產權抵押登記確立的審查原則應當是：形式審查為主，實質審查為輔，以審查相關材料、文件的齊備為基本標準，對材料真實性采取對明顯、重大違法情形排除的標準。

4.2 《抵押辦法》規定的抵押條件分析

《抵押辦法》第4條關于抵押貸款申請的限制條件，更多是指導包括金融機構在內的貸款審核的條件，并非抵押登記機構強制執行的標準。這些條件是關系到貸款擔保質量的實質問題，純粹是民事領域的范疇，其后果由抵押雙方承擔。抵押登記機關作為公權力機構，無權甚至無能力干涉。例如“無不良信用記錄”的要求，登記機構一般無能力鑒別，信用與借貸安全有關聯，但與抵押登記行為無關。再如“用于抵押的房屋所有權及宅基地使用權沒有權屬爭議”，這也是金融機構對抵押物的要求，登記機構本身沒有能力確知權屬爭議情況。即便是有權屬爭議，抵押雙方完全認可并堅持抵押登記，登記機構并無拒絕的權利。更何況，權屬爭議的內涵可大可小，如何界定權屬爭議并不容易。如果放任解釋并以此作為抵押登記的條件，反而會導致行政權界限模糊，降低效率。對于“借款人應有其他長期穩定居住場所”的條件，實際上是變相削弱了可抵押的范圍[20]。按照當前 “一戶一宅”的原則，農戶只能有一處合法農村民宅，如何找到其他長期穩定的住所？在城市還有房產者畢竟少數。即便農民只一處住宅，在抵押權實現時仍然可以采用強制管理、為抵押人家庭留出必要租金、基層組織或政府救助等方式來保障農民的居住權[21]。在促進市場經濟行為與居住權保障之間，法律要有優先價值選擇取向。民房的抵押本身就是以存在一定風險為前提的。上述條件雖然是對農民失房擔憂而為，但如強制以此作為抵押登記前置條件，實際上是真正虛空了住房財產權的抵押貸款政策。至于“集體經濟組織書面同意宅基地使用權隨農民住房一并抵押及處置”的條件，無實際意義，宅基地使用權一旦權能獨立后，已經是獨立的物權形態，權利處分“無需得到他人的同意，應屬當然之理”[21]，不應當再受其他限制。如此規定加重了抵押的機會成本，也是變相收窄了可抵押的范圍。

5 結論與思考

登記是完成抵押擔保貸款的核心環節，不能機械地依托固有的物權登記規則，只有與農村社會的實際情況相契合，與金融業務的客觀需求相適應時，政策才會真正發揮效用。在承認房地分置但權利行使又為一體的制度設計框架下[18]，應當尊重歷史和現實，最大限度的承認農民住房財產權的合法性，也要尊重共同居住家庭成員共有權利的行使，包括抵押權。收窄或變相限制農民住房財產抵押的做法，與試點政策初衷背離。

中國的特色農戶產權制度，有著客觀上的合理性，但也呈現出了在權力行使方面的模糊特征。要改變農戶權利行使過程中的羈絆，單靠文中涉及的方法，也僅是權宜之計，長遠來看，需要明確的法律規定。抵押登記機構承擔著國家對物權確認、登記信息社會公示的職能，但并不是私權的載體，其公共機構的客觀中立地位決定了在私權事務上的嚴格權力邊界。放任公權力在私權抵押登記上的妄為，無異于抹殺抵押本身的價值。法律確立形式審查為主導的抵押登記審核標準，是保證試點政策正確發揮效用的前提。農民住房財產權抵押登記中遇到的諸多困難，也是中國其他不動產抵押登記領域的宿疾，值得繼續探索和研究。

（References）：

［1］ 汪險生，郭忠興. 信息不對稱、團體信用與農地抵押貸款——基于同心模式的分析［J］ . 農業經濟問題，2016，（3）：61 - 71.

［2］ 鄔昌國. 我國農村居民房屋抵押融資研究——重慶樣本［J］ . 金融發展評論，2012，（12）：114 - 122.

［3］ 朱凌珂. 農村宅基地抵押試點運行機制研究［J］ . 浙江師范大學學報（社會科學版），2014，（5）：109 - 116.

［4］ 房紹坤. 農民住房抵押之制度設計［J］ . 法學家，2015，（6）：15 - 24.

Chinese Rural Household and Their Housing Property Mortgage Registration

MENG Guang-hui
（Rural development institute Chinese academy of social sciences, Beijing 100732, China）

The purpose of this paper is to find a way for rural housing property mortgage registration by solving theoretical and operational difficulties. Methods employed include legal empirical analysis, historical analysis, and legal interpretation. The results indicate that 1）the ownership of the house relies on the homestead rights in a rural household which any member has joint ownership of their housing property; 2）because the mortgage registration is ideographic administrative behavior, registration agency should respect the meaning of contracts and just review the form of documents. Duration of mortgage, the amount of revers guarantee claims, and over morgage all in included in the autonomy of civil will should not be intervened by administration. The paper concludes that although the registration has completed, it need to overcome many obstacles. Via workable measures, comprehensively taking theory and practice into consideration.

land law; homestead; rural housing property; mortgage registration

D912.3

A

1001-8158（2016）09-0090-08

10.11994/zgtdkx.20161020.101607

2016-05-20；

2016-08-03

中國社會科學院創新工程“農村融資擔保體系建設研究”的階段性研究成果。

孟光輝（1976-），男，山東新泰人，博士，經濟學博士后。主要研究方向為不動產權、農村金融、擔保制度。E-mail: intodream@126.com