政府向社會力量購買公共服務問題與對策

鄧金霞

[摘 要] 政府向社會力量購買公共服務已經取得了重要進展，但在“為何買”“憑何買”“誰來買”“向誰買”“買什么”以及“怎么買”這些關鍵環節還存在種種不足，需要從理念、能力、制度、平臺、環境、實施步驟、人才等方面進行調整，為帶動社會組織的成長提供更好的公共服務。

[關鍵詞]社會力量 政府購買 公共服務

一、意義和沿革

創新公共服務供給方式，推進政府向社會力量購買公共服務是適應變動的社會環境、提供優質公共服務的需要，也是提高政府治理能力的需要。從長遠角度看，購買公共服務有利于社會信用水平的提高，有利于激發社會公眾的公共服務的意識和責任感。

從1995年“羅山市民會館”籌建伊始，上海政府購買公共服務的實踐已經走過了20年的歷程。2015年，在以往探索研究的基礎上，上海先后出臺了《上海市人民政府關于進一步建立健全本市政府購買服務制度的實施意見》《上海市政府購買服務管理辦法》和《上海市市本級政府購買服務實施目錄》，在市級層面建立了相關制度。

二、存在的不足

政府購買公共服務主要涉及以下六個方面的核心內容：“為何買”“憑何買”“誰來買”“向誰買”“買什么”以及“怎么買”。在推進此項工作的過程中對這些問題需要給予重視。

（一）“為何買”

有這樣一些誤區和現象需要警惕，包括：甩包袱，把自己不愿做、沒利益的事情交給社會力量去做；閑著媳婦找保姆，通過購買崗位等方式承接自身的本職工作；在購買崗位時用工隨意，變相進人。與此同時，還存在購買公共服務動力不足的情況，由于相關制度不完善，或者宣傳不到位等原因，部分政府部門領導擔心承擔決策風險，推進此事欠缺信心和決心，或者傾向于將服務交給體制內的組織做，或者通過集體決策的方式推進購買，導致程序繁復，效率低下。

（二）“憑何買”

在制度保障方面， 國家和上海層面尚沒有形成統一的法律法規，上海市級層面的制度2015年剛剛出臺，今后需要進一步提升制度的位階；既有制度存在不適應之處，新的制度沒有及時、廣泛地宣傳和培訓，相關主體對政策不了解，導致成本增加，效率降低，如既有制度公開招標周期漫長，程序復雜，評審模板刻板化，競爭性談判使用最低價法，這些與公共服務供給的實際情況不相適應，而新政策中盡管規定競爭性磋商可以使用綜合評分法，但沒有宣傳、培訓到位，而且競爭性磋商對評審專家的專業能力要求較高，相關配套制度不足。宏觀層面如職能轉移制度、編制管理制度，中觀層面如政府官員的績效考核制度，微觀方面如公共服務需求標準確定制度、定價制度、政府購買監管評估制度，以及勞務派遣用工管理制度等均配套不足。從資金管理來說，資金支付周期、支付方式與公共服務供給不適應，沒有相關的稅收減免規定，社會組織普遍反映公共服務購買不適合使用最低價法。從平臺方面看，平臺缺失、建設滯后、信息公開量少、更新周期長且效率低，平臺之間缺少聯動，信息沒有實現共享。人力保障方面，政府工作人員合作供給的理念需要加強，缺少與市場、社會打交道所應具備的經營管理能力。

（三）“誰來買”

從國家到地方的現有文件中，公益一類事業單位是否可以發包，是否可以作為承接者，目前尚無相關規定，存在空白。目前，區級政府的牽頭單位主要是社建辦或民政局，在責、權、利方面沒有理順。政府購買公共服務是一個系統工程，單靠某一部門難以有效推進，未來雖然可能會由財政局牽頭，但是單靠某一處室也難以推進，需要明確各有關主體的職責。在購買主體對于雙方角色的定位方面，要防止政府獨自配餐和將承接主體作為伙計的傾向，政府要擔負起監督、評估的責任，與社會力量形成合作伙伴關系，培養社會主體參與社會治理的責任感和能力。

（四）“向誰買”

目前尚未出臺承接公共服務的社會力量資質目錄，部分關于社會力量資質的信息也沒有實現共享和動態更新，大量非競爭性購買導致資源在體制、區域等方面內部循環，一方面說明承接公共服務的市場發育不成熟，政府購買公共服務中有競爭力的承接主體有限；另一方面在相關機制不健全的情況下，政府官員不愿冒風險與體制外組織合作。少數社會組織到處拿項目，不是為了滿足老百姓的需求，而是為了拿錢，存在承接主體二次發包、層層轉包的行為。部分社工機構淪為勞務派遣單位，機構空心化，沒有達到培育和引導社會組織發展的目的。勞務派遣崗位多數任務繁重，待遇偏低，勞務派遣人員素質偏低。社會組織總體生存狀況不佳，難以吸引人才，政府購買還沒有實現撬動社會資源、吸引社會投資的作用。

（五）“買什么”

政府或者不知道該買什么，或者只有政府配餐而沒有百姓點菜，社會力量完全跟著政府的指揮棒轉，缺少關于項目數量、質量和定價的標準，其中包括評估標準，政府職能轉移目錄也尚未出臺，缺少勞務派遣的指導性目錄。對于2015年6月份出臺的相關目錄來說，宣傳需要進一步跟進，而且應根據實際情況動態更新，總的來說，需要進一步達成對于政府購買服務范圍的共識，發布長期性的目錄，引導社會力量發展壯大，否則容易產生短期行為。購買崗位的方式未來可能會受到法律方面的限制，同時也會存在崗位員工的非獨立性、行政化問題，這部分崗位職業發展空間有限，對相關人員能力的提升也有限，將來退出是一個問題。

（六）“怎么買”

信息公開不夠，數據缺乏共享，引導社會力量投入有限，導致重復購買、盲目購買，對承接主體制約也有限。政府管理粗放，對公共服務缺少精細化測評，缺少適用的定價機制以及價格增長機制。事前把關不嚴，事中事后監管不到位，筆者在深圳調研時，有的部門反映部分政府購買服務人員素質堪憂，吃卡拿要、行賄受賄問題依然存在。對于服務性質與承接主體選擇方式的匹配欠缺研究，對于合作形式的選擇也沒有一定的依據。評定的方式未進行深入研究，立項評審中購買方參與評審流于形式。專業的第三方面評估主體弱小，缺少專業的公益項目評估師。雖然中期評估很重要，但是由于財政資金管理不科學，即使項目中止，資金也不能改為他用，反而會影響下一年度的預算，因此評審大多能通過。此外，對于資金結余缺少規定；缺少關于集中采購和分散采購公共服務的規定。

三、對策建議

總體來說，上海政府向社會力量購買服務已經儲備了大量的實踐、制度和理論資源，具備了進一步推進的條件，下一步的工作主要是將完善政策并付諸實施，真正落地。本文主要針對調研中發現的問題提出如下政策建議：

（一）宣傳政策，統一理念，提升能力

1.廣泛宣傳新政策。不僅要對財務部門進行宣傳，還要對政府以及政府職能部門領導、工作人員進行宣傳和培訓，此外也要對社會進行宣傳，發揮政策的引導作用，必要的情況下還可以通過政府購買的方式，發揮中介組織的作用，進行政策的宣傳，營造政策實施的環境。

2.適時修正外包理念。要防止為了外包而外包、為了創新而創新、為了競爭而競爭的思想和做法，防止將政府購買公共服務變成政府主導、體現政府單方意志、自上而下的工作，還要防止向社會卸包袱和當甩手掌柜的思想，也不能只看經濟效益而忽視社會效益，外包不等于卸責，政府要承擔起決策、監管和評估等的職責。要花更少的錢，整合更多的資源，辦更好的事，提供優質公共服務。

3.政府要成為精明的買主。要著力提升公務員社會治理和運營的能力，包括營銷能力、協商談判能力和合同的管理能力等，與社會力量共享資源。改革既有的錄用制度和方法，廣開渠道，招募合適的人才；通過培訓挖掘潛在的人才；建立公務員能力需求識別機制，塑造學習型的組織文化，儲備人才資源。

（二）建立平臺，完善配套，健全機制

1.通過共享的平臺進行聯動。在大數據時代，政府應該適應智慧城市發展的要求，建立信息披露機制，逐步提高信息的公開透明度。要充分利用信息技術，建立虛擬或實體的信息平臺，促進資源共享，降低信息收集和處理的成本。

2.完善配套的制度。政府購買公共服務涉及政府職能和職能實現方式的轉變，需要在實踐探索的基礎上進行頂層設計，協同多方力量，因此從宏觀到微觀方面需要進行多方面的制度配套，包括職能轉移制度、官員的政績考核制度、社會工作人才的職業發展制度等。

當前需要進一步從需求清單確定、項目審定、服務定價、信息公開、監督評估和責任追究方面健全購買機制，要切實了解社會發展的需求，并提出可考量的需求標準，只有這樣，才能推進定價和監督評估。另外，政府還應在監管和評估方面進一步加強研究，轉變工作模式。

（三）分步實施，政策引導，撬動資源

政府購買和社會治理不是一蹴而就的事情，要根據現有條件分步驟、分階段推進。要聯動推進政府職能轉變和事業單位改革，簡政放權，設置現有主體的退出路線和時間表。初級階段主要是培育市場，培養政府官員的意識和能力，探索合作的方式方法；中間階段主要是健全和完善相應的規范；最后主要是全面推進。

及時發布和宣傳政策，通過政策引導社會力量發展壯大，形成市場。承接主體不能局限于社會組織，應允許企業參與到公共服務生產的競爭中來，承擔社會責任，并對其生產公共服務的行為進行稅收優惠政策等方面的扶持和鼓勵。雖然在市場、社會發育不充分的情況下推行招投標制度有一定困難，但是可以按照依法操作、先易后難、由點到面、循序漸進逐步推開，促進政府和相關主體在學習中成長。在政府購買的初級階段，可以考慮選拔公益服務領軍人才，通過精英的作用引導社會力量發展。

通過政府購買，有效配置和使用資源，政府從養人變為養事，社會力量從伙計變為伙伴。需要對社會組織的管理進行調整完善，發展壯大社會工作人才隊伍，同時加以規范，防止社會組織的牟利行為。在財政資金保障的同時，還要注意引導其他社會慈善基金以及民間資本提供公共服務，引導社會志愿力量的發展。