2015，人大制度的創(chuàng)新實踐

田必耀

剛剛過去的2015年，地方立法擴權、為深化改革作出授權決定、修法實施“全面二孩”政策、委員長作執(zhí)法檢查報告、出臺專題詢問新規(guī)、國務院副總理回答詢問、追問審計問題整改、加強縣鄉(xiāng)人大建設、實施憲法宣誓等等，這些蘊含創(chuàng)新精神和人文溫度的故事在最高國家權力機關演繹，給地方人大帶來示范效應。

解讀中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長張德江人大行程的內涵，梳理地方人大呼應全國人大行權履職的生動實踐，我們看到與時俱進完善人民代表大會制度的自信和決心，感觸到人大制度支撐國家治理、維系國運民生的厚重力量。

其實，人大制度涉及每一位公民的福祉，人人都是人大制度的守望者、踐行者。讓人大行權履職接近憲法設計和人民愿望，是國家使命和社會責任。

做憲法所要求做的事情

何謂憲法的實施？按照憲法的規(guī)定做了憲法所要求做的事情，正確地做事和做正確的事。關于憲法宣誓、特赦、國家勛章等立法和實施，為憲法實施帶來增量。

“以立法形式建立憲法宣誓制度，實施憲法規(guī)定的特赦制度，制定國家勛章和國家榮譽稱號法，健全規(guī)范性文件備案審查制度。”2015年2月25日，十二屆全國人大常委會第十九次會議審議全國人大常委會工作報告稿時，如此闡釋加強憲法實施和監(jiān)督工作。

2015年8月，全國人大常委會審議通過了關于特赦部分服刑罪犯的決定。特赦是國家依法對特定罪犯免除或者減輕刑罰的制度。在紀念中國人民抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70 周年之際，特赦四類服刑罪犯：參加過抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭的；建國后，參加過保衛(wèi)國家主權、安全和領土完整對外作戰(zhàn)的；年滿七十五周歲、身體嚴重殘疾且生活不能自理的；犯罪時不滿十八周歲，被判處三年以下有期徒刑或者剩余刑期在一年以下的。此前，新中國共進行過七次特赦。這次特赦是現(xiàn)行憲法規(guī)定特赦制度33年來的第一次特赦。是年底，特赦收官，經人民法院依法裁定，全國共特赦服刑罪犯31527人。其中，特赦第一類、第二類罪犯分別為50人、1428人，第三類罪犯122人，第四類罪犯29927人。此次特赦，既體現(xiàn)了我國“寬宥之道”的德政傳統(tǒng)，也彰顯了法治理念和人道精神。

國家功勛榮譽表彰制度是憲法規(guī)定的國家重要制度，2015年12月，十二屆全國人大常委會第十八次會議通過了國家勛章和國家榮譽稱號法，無疑激活了憲法條款。張德江委員長強調，“國家功勛榮譽表彰制度是憲法規(guī)定的國家重要制度”，可以增強中國特色社會主義事業(yè)的凝聚力和感召力。全國人大常委會法工委國家法室主任武增表示，該法就是落實憲法關于“規(guī)定和決定授予國家的勛章和榮譽稱號”的規(guī)定。

黨的十八屆四中全會決定提出，加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。在2015年9月舉行的地方立法研討會上，全國人大常委會法工委主任李適時表示，各地在實踐中對“備案審查范圍”理解累積了共識：國家機關制定的，規(guī)范不特定公民、法人或者其他組織的權利義務，在較長時間內反復適用并具有普遍約束力的文件。張德江委員長強調，規(guī)范性文件在哪里，備案審查工作就要跟到哪里，實現(xiàn)備案審查的全覆蓋，并加強主動審查，即“有件必備、有備必審、有錯必糾”。

2015年7月1日，全國人大常委會審議通過關于實行憲法宣誓制度的決定，以立法形式明確了憲法宣誓的適用范圍、誓詞內容、組織方式、基本規(guī)程等，明確了各級人大、人大常委會選舉或者決定任命的國家工作人員，以及“一府兩院”任命的國家工作人員，在就職時應當公開進行憲法宣誓。對此，張德江委員長表示：“樹立憲法意識、恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命，是對國家工作人員的基本要求?！?/p>

此后，省級人大常委會陸續(xù)制定實施辦法，細化實施憲法宣誓制度的組織、程序、形式、著裝、監(jiān)誓等。2016年1月1日，是全國人大常委會關于實行憲法宣誓制度決定實施的時間起點，又是人大“會議季”的開始。記者從公開報道發(fā)現(xiàn)，凡依法選舉任命產生國家工作人員的人代會、人常委會會議上，均出現(xiàn)鏗鏘的“我宣誓”話語。2016年1月12日，河北省委書記趙克志當選河北省人大常委會主任后，在省人大代表的見證下，他面向國旗、手按憲法宣誓，被稱為國內向憲法宣誓的第一位“封疆大吏”。1月15日，在福建省人大會議閉幕式上，新當選的省人民政府省長于偉國誦讀誓詞，成為首位向憲法宣誓就職的省長。

2月26日，新任命的全國人大財政經濟委員會副主任委員劉源等六名國家工作人員在人民大會堂二樓東大廳向憲法宣誓，這是全國人大常委會首次舉行的憲法宣誓儀式。從張德江委員長主持并監(jiān)誓，可以看出憲法宣誓的禮儀之重、期望之殷。這種監(jiān)誓的頂格安排，給地方人大以樣本。

在人們看來，憲法宣誓除了作為憲法實施的一種莊嚴儀式，更是一種約束和承諾。

“何謂憲法的實施？那就是我們在黨的領導下，按照憲法的規(guī)定做了憲法所要求做的事情，正確地做事和做正確的事，并且取得了巨大成功。”張德江委員長說。

“改革和法治相伴而生”

通過作出有關改革試點工作的授權決定，采取一攬子方式修改法律，加強對授權決定實施情況的跟蹤監(jiān)督等方式，支持、推動和保障相關改革依法有序推進。

“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪，相輔相成、相伴而生?！?2015年3月，張德江委員長在十二屆全國人大三次會議上發(fā)表講話，闡述了處理好改革和法治的關系。他強調，在法治下推進改革、在改革中完善法治，實現(xiàn)改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，改革和法治相互促進、相得益彰。

2015年全國人大常委會以作出授權決定、統(tǒng)籌修改部分法律等方式，依法支持和推動全面深化改革工作。

2013年8月，全國人大常委會授權國務院在上海自由貿易試驗區(qū)暫時調整有關法律規(guī)定的行政審批的決定，對自貿區(qū)內對外資企業(yè)和中外合資、合作經營企業(yè)設立等11項行政審批改為“備案管理”。授權決定傳遞出“先立后破”，通過法治思維和程序來排除制度障礙，確保重大改革于法有據、有序進行的信號。

“法律松綁”后改革成效如何？2015年4月，國務院副總理汪洋代表國務院向全國人大常委會交了一份“成績單”。 汪洋說，上海自貿區(qū)90%以上的外資企業(yè)都通過備案設立，區(qū)內企業(yè)境外投資也改為以備案為主的管理。注冊企業(yè)時間從原來的29個工作日減少為4個工作日。截至2015年2月，自貿試驗區(qū)累計新設企業(yè)1.62萬家，超過過去20年累計設立的企業(yè)總數。全國人大常委會組成人員在審議中普遍認為，自貿試驗區(qū)建設取得重要階段性成果。

“凡屬重大改革都要于法有據”。2015年4月24日，張德江委員長在十二屆全國人大常委會第十四次會議上表示，以立法形式就相關問題作出決定，是近年來全國人大常委會貫徹法治原則、適應改革需要、依法行使職權的一個重要形式。此次會議，對藥品管理法等25部法律和決定中有關行政審批、價格管理等方面的個別條款作出修改，為進一步深化行政審批制度改革和價格改革提供了法律依據和支持。會議授權最高人民法院選擇部分基層和中級人民法院開展人民陪審員制度改革試點工作。

此后，全國人大常委會就開展公益訴訟試點、藥品上市許可持有人制度試點、實施股票發(fā)行注冊制改革等作出授權決定。截至目前，十二屆全國人大常委會共作出10個授權決定。

2015 年12 月，張德江委員長在十二屆全國人大常委會第十八次會議閉幕會上表示，兩年多來，通過作出有關改革試點工作的授權決定，采取一攬子方式修改法律，加強對相關授權決定實施情況的跟蹤監(jiān)督等方式，支持、推動和保障相關改革舉措依法有序推進。

2015年是全面深化改革關鍵之年，全國人大常委會在這一年中修改了25部法律，審議通過涉及各類改革的決定共13個，防止產生法律“好看不管用”的現(xiàn)象。

為適應中央深化司法體制改革的任務要求，根據出現(xiàn)的一些新情況、新問題，全國人大常委會通過刑法修正案（九），對我國刑法作了較大幅度的完善、補充、調整。刑法修正案（九）取消了9 個較少適用的死刑罪名，加大了對恐怖主義、極端主義犯罪和網絡犯罪的懲治力度，完善了懲治貪污受賄犯罪法律制度，加強了對婦女、兒童、老年人等人身權利的刑法保護，取消嫖宿幼女罪，還將擾亂法庭秩序、暴力襲警、虛假訴訟、泄露不應公開的訴訟信息等行為明確規(guī)定為犯罪。

“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”。2015年12月，全國人大常委會表決通過修改人口計生法的決定，以保障人口長期均衡發(fā)展。我國從此告別“獨生子女”時代。此時，距離全國人大常委會通過關于調整完善生育政策的決議，同意啟動單獨二孩政策為2年；距離黨的十八屆五中全會提出“全面二孩”政策，僅僅過去2個月。

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議通過了關于修改《中華人民共和國立法法》的決定，規(guī)定設區(qū)的市的人大及其常委會，“可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”。地方立法擴權的改革獲得地方人大普遍支持。我國設區(qū)的市有284個，享有地方立法權的只有49個較大的市，此次享有地方立法權的市實現(xiàn)擴圍，另外的235個設區(qū)的市有了立法權。

全國人大常委會法工委統(tǒng)計顯示，截至2016年1月31日，新賦予地方立法權的271個設區(qū)的市、自治州、不設區(qū)的地級市中，已有209個被確定可以開始制定地方性法規(guī)，占到77.1%的比例，6個市已出臺地方性法規(guī)。江蘇省鎮(zhèn)江市行使立法權一馬當先，2015年12月，江蘇省人大常委會審查批準了《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風景名勝區(qū)保護條例》，成為地方立法擴權后首件提請審議批準的地方性法規(guī)。

委員長首次作執(zhí)法檢查報告

委員長參加執(zhí)法檢查、作執(zhí)法檢查報告，提出執(zhí)法檢查四項原則、“六步曲”完整鏈條，以及執(zhí)法檢查“回頭看”等等，這些創(chuàng)新實踐頗有看點意義。

全國人大常委會在2013年、2014年檢查4部法律實施情況的基礎上，2015年對水污染防治法、消費者權益保護法、農業(yè)法、民族區(qū)域自治法、老年人權益保障法、職業(yè)教育法6部法律的實施情況進行了檢查。執(zhí)法檢查數量比上年增加，機制更趨完善。

2015年4月至5月，張德江委員長率執(zhí)法檢查組在河南省、重慶市檢查職業(yè)教育法實施情況。在6月29日舉行的十二屆全國人大常委會第十五次會議上，張德江委員長代表執(zhí)法檢查組作職業(yè)教育法執(zhí)法檢查報告。次日，全國人大常委會舉行聯(lián)組會議就職業(yè)教育法實施情況進行專題詢問。國務院副總理劉延東和國務院有關部門負責人到會應詢。

委員長擔任執(zhí)法檢查組組長，并做執(zhí)法檢查報告，是人大歷史上的第一次。在省級和部分市級黨委書記兼任人大常委會主任的地方治理格局中，鮮見人大常委會主任參加執(zhí)法檢查，多年來地方人大常委會副主任作執(zhí)法檢查報告也已成慣例。張德江委員長以務實行動作了示范，引領地方人大常委會主任更直接地參與執(zhí)法檢查和監(jiān)督工作。

記者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，全國人大常委會此后開展的五次執(zhí)法檢查，規(guī)格高、陣容強。每次執(zhí)法檢查由三、四名副委員長帶隊，行程涉及7至10個?。ㄊ袇^(qū)），并委托其他各省（區(qū)、市）人大常委會開展自查，提供執(zhí)法檢查報告，以全面了解法律實施情況及完善法律制度的意見和建議。此間，多省市呼應全國人大常委會，把檢查水污染防治法實施情況和專題詢問作為監(jiān)督“重頭戲”，并在省、市、縣級人大常委會上下聯(lián)動開展監(jiān)督工作，守護人們“水杯子”安全。

2015年委員長首次提出執(zhí)法檢查“四項原則”和“六個環(huán)節(jié)”，人大工作“三性”要求，傳遞出人大監(jiān)督新理念。

“要加大監(jiān)督力度，嚴格執(zhí)法檢查，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，讓法律規(guī)定得到全面落實。”張德江委員長在河南省開展職業(yè)教育法執(zhí)法檢查時強調，要堅持黨的領導、堅持依法行使職權、堅持問題導向、監(jiān)督與支持相統(tǒng)一四項原則。 《中國人大》的評論指出，“四項原則”不僅為執(zhí)法檢查工作定了基調，同時，對保證人大監(jiān)督精準發(fā)力，進一步增強人大監(jiān)督實效，也具有十分重要的指導意義。