預算平衡機制的轉變及其監督

王維國 林昊

一

就世界范圍來看，對于預算收支問題，從理論和實踐方面經歷了四次轉變：年度預算平衡到赤字財政；赤字財政到周期性預算平衡；周期性預算平衡到充分就業預算；充分就業預算到上限管理準則。所謂年度預算平衡是指，在一個財政年度內，財政收支相等或大抵相等。預算年度平衡是18世紀末至19世紀初西歐國家公共預算形成的重要標志。

赤字財政是基于年度預算平衡而言的，主要是指政府為克服經濟衰退而間接性或持續性地采用擴張性財政政策對經濟進行刺激和干預，從而在編制預算時在收支安排上就有赤字。周期性預算平衡主張財政預算雖然不需要每年都實現收支平衡，但對財政赤字仍應需要有效控制。在經濟不景氣時期，應實行赤字財政政策；在經濟繁榮時期，則應實行緊縮性財政政策，以形成預算盈余，并用以補充經濟不景氣時期的預算赤字；從而在一個經濟周期內實現預算平衡。也就是說，周期性預算平衡主要是如何對待政府長期的債務問題。

政府舉債也不是無限度的，要對債務余額規模進行管理，即要確立財政預算上限管理準則。財政預算上限管理就是設定一個財政赤字上限或公共債務警戒線，只要沒有達到上限或觸及警戒線，那么，財政赤字或政府債務的規模就是可以承受的。在財政預算史上，盡管經濟學家和國會議員們努力在尋找解決財政赤字問題的合理工具，但財政赤字問題始終沒能得到有效解決，政府公共債務余額持續不斷增長[1]。

年度預算平衡在美國從建國之初到20世紀一直在“發揮作用”。到了1960年代，由于社會經濟情況、政府職能擴張以及選舉政治，預算年度平衡在美國衰落，逐步轉向跨年度預算平衡。由于美國巨大的經濟總量，即便是只占國民生產總值些許的年度赤字，也能積累成規模令人驚愕的債務，發展成為威脅國家財政和金融安全的重磅炸彈。另一方面，美國經濟始終處于強勁的運行狀態，具有比以往更高的穩定性，從而使國債的炸彈不易引爆。然而，和平不會消除債務，而經濟衰退卻能成為赤字擴張并維持在更高水平的借口[2]。正是基于此，為了應對財政預算危機美國也會適時采用適度從緊的財政政策。

二

從新中國來看，計劃經濟條件下，預算從屬于國民經濟發展計劃，因此是一種“量入為出”型預算機制。這就要求為完成保證國家建設計劃的預算支出，必須盡可能地增加預算收入。由于國家預算在保障國家機構運行的基礎上，要優先保障主要有中央預算支出的重點項目投資，因而預算平衡機制又是一種以中央支出優先的年度平衡機制。因此，在計劃經濟條件下，我國實行了高度集中的財政管理體制。這種財政管理體制最大限度地保障了國家集中有限的資金進行經濟建設和社會事業發展。但在具體執行中，在“左傾”思想影響下，有時候出現能取得多少收入就安排多少支出，甚至為了多安排支出而殺雞取卵、竭澤而漁的現象。

伴隨改革開放，在計劃經濟向市場經濟轉型時期，我國實行了多種形式的財政包干體制。這一時期，稅收種類逐步穩定，走向法制化、規范化，以往“量入為出”型預算機制越來越難以為繼。隨著經濟體制市場化取向改革的推進，國家財政開始出現連年赤字的情況。這就表明，多種形式的財政包干體制雖然能夠部分緩解預算平衡的壓力，但終究不是解決問題的根本途徑。隨著市場經濟的進一步發展，它自然而然為新的財政管理體制所取代。

1993年我國決定實行分稅制，以理順中央和地方財政關系。分稅制是指將國家的全部稅種在中央和地方政府之間進行劃分，借以確定中央財政和地方財政收入范圍的一種財政管理體制。分稅制的實質是根據中央政府和地方政府的事權確定其相應的財力，通過稅種的劃分形成中央與地方的收入體系[3]。稅收法定也是社會主義市場經濟的必然要求，是國家宏觀調控的重要手段；同時也是推進社會主義民主，建設社會主義法治國家的應有之義。

隨著市場經濟的深入發展，市場機制盲目性、滯后性等消極影響開始顯現，不正當競爭、貧富分化、工人下崗失業等問題日益凸顯。這就要求政府要擴大公共職能，公共財政隨之產生。所謂公共財政，是指政府為適應市場經濟發展的需要，履行政府職能，向社會提供公共產品和公共服務，以彌補市場失靈狀況的財政活動。1998年，黨中央、國務院明確提出了建立公共財政的改革目標。構建公共財政框架的具體思路是：按照政府提供公共產品和公共服務的職能的要求，基于發展社會主義市場經濟體制的需要，調整財政支出的范圍，優化財政支出的結構，強化財政公共支出的管理，建立規范的政府預算管理體制，推動社會經濟的發展。隨著政府提供的公共產品和公共服務的水平不斷提高，相應的，在財政收入相對固定的情況下，支出的不斷增加必然引發財政赤字。為彌補赤字，保持財政收支年度平衡，發行國債逐漸常態化，地方政府也通過各種融資平臺形成了較大規模的長期債務。中央和地方的長期債務問題也迫切需要新的預算解決途徑。

三

當經濟處于下行或蕭條引發收不抵支，或政府由于突發事件、戰爭等需要非常態擴大支出時，往往要臨時擴大稅收來源，甚至擴大稅收規模。對于這種情況，在政治民主化國家，作為納稅人代表的議會或立法機構，為了維護納稅人群體的利益，就要對政府的臨時征稅行為加以阻止，對稅收規模的擴大加以限制，這就是我們熟知的作為政府預算基本遵循的“稅收法定”原則。“稅收法定”就是預算的限度。如果預算支出超出法定的稅收限度，就會出現赤字。顯然，稅收法定是預算法定的邏輯前提，也意味著作為控制和限制手段的監督是預算的固有要求。

在政府預算支出方面，有關公共服務、社會福利開支不斷增加，尤其是社會保障制度建立發展，使政府的公共職能不斷擴大，預算支出的一定規模成為剛性。一旦支出成為剛性，在稅收法定且難以滿足支出的情況下，尤其是經濟下行或蕭條時，如果財政政策過于緊縮，那就會影響經濟復蘇和就業，從而給社會穩定帶來壓力。因此，收支平衡的途徑只有發放國債。當然，國債規模也要有一個合理的限度，否則又會導致財政安全問題。正是在維護社會穩定和保證財政安全的雙重壓力下，既要約束和限制財政支出，又要考慮國債的適度規模，但預算收支平衡始終既是原則也是目標，這就使跨年度預算平衡機制成為邏輯必然。

隨著中國社會主義市場經濟的深入發展，長期債務也成為一個常態化問題；因而預算年度平衡只能是形式上的，實際操作中的預算平衡只能是跨年度的。正是基于這一現實，2015年開始實施的新修訂的預算法第十二條明確規定：“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。”第三十四條規定：“中央一般公共預算中必需的部分資金，可以通過舉借國內和國外債務等方式籌措，舉借債務應當控制適當的規模，保持合理的結構。對中央一般公共預算中舉借的債務實行余額管理，余額的規模不得超過全國人民代表大會批準的限額。”也就是說，在中央預算的層面上，“量入為出”型預算機制已轉向“量出為入”型。“‘量出為入并不是要滿足所有的支出需要，關鍵是要合理地確定政府的職能范圍，安排支出時從當時當地的經濟水平和人民負擔能力等方面綜合考慮。‘入應該是按照政府履行職能需要積極組織的收入”。

“從邏輯上說，政府理財在收支規模方面第一個層次的原則應是在明確政府合理職能范圍和必要支出任務的前提下設計籌措財力的通盤框架，即‘量出制入”[4]。對此，預算法第三十五條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規定外，不列赤字。經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。除前款規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。”可見，對于地方預算，仍然要堅持以“量入為出”為主、“量出為入”為輔。

對于“量入為出”型預算機制，是在計劃經濟條件下建設型財政理念的一種具體實現方式。而計劃經濟條件又是以生產資料公有制為前提，國家財政收入主要來源于國有企業，通過行政手段基本上可以完成根據支出需要的收入安排，因而人大對預算的監督自然而然就只是履行必要的法律程序，成為一種形式化的審查批準。對于預算收入和支出的限制和安排，主要是根據經濟建設和發展情況，由政府進行自我約束和限制。

隨著“量出為入”型中央預算平衡機制建立，由于收入是相對固定的，或可預測的，因而對于收支平衡的著力點主要是在支出方面，即為了平衡主要是要對支出進行剛性約束和限制。而支出活動的主體是政府，隨著支出規模的擴大，政府自我約束和限制的局限性越來越突出，人大作為人民的代表機關和國家權力機關，在對政府預算的審查監督中，必須是實質性，再不能是形式性的；否則，不僅民生支出可能受到擠壓，而且國債規模的風險也越來越大。無論是民生投入不足，還是國債規模風險，都會對社會穩定和國家的長治久安造成消極影響。因此，強化人大預算審查監督就成為邏輯和歷史必然。

事實上，從經濟社會發展來看，無論是對于稅收（支出）規模，還是國債規模都要加以適度控制，這既是政治民主化的內在要求，也是基于經濟穩定和財政安全的需要。也就是說，在跨年度預算平衡機制條件下，預算監督更要加強。我國實行分稅制后，在編制預算時，一方面通過舉借債務，即國債來實現收支平衡；而另一方面在年終時，往往又會出現大量超收收入，對超收收入的安排有時既不規范也不科學，從而造成財政資金的低效，甚至留下腐敗隱患。為了使教育、農業等行業產業有穩定的財政投入，人大在制定相關部門法時曾有法定支出的規定。隨著財政規模的擴大，也曾出現過這些行業和產業的有些單位財政專項支出進度滯后，年底結余過大，造成了財政基金低效使用等問題。對此，新修訂的預算法取消了法定支出；但取消法定支出后，如何保證教育、農業等行業產業的合理投入問題也考驗著預算及其監督。而跨年度預算平衡機制的法定化、常態化，意味財政赤字出現的常態化帶來的問題主要就是國債余額規模的限度，從而也給人大監督帶來新的挑戰。

從制度和機制建設的完善來看，首先，要進一步發揮人大預算審查監督的主體地位，加快人大相關專門委員會和人大常委會預算工作委員會的建設，加強預算審查監督的組織力量和提高預算審查的能力水平。第二，完善細化預算初步審查制度，尊重人大初步審查中對于預算調整的可行性建議。第三，探索建立預算分項審批制度，強化預算審查的針對性，突出不同預算項目的功能性，優化預算支出結構；尤其要加大對重大財政專項的審查監督力度，注重績效導向。第四，完善預算追責機制。隨著經濟社會問題的交織，國債使用的范圍、方向和規模問題變得越來越復雜化。這既需要人大賦予政府更大的預算決策權，更需要對政府預算低效和違規追責機制的不斷完善，以保證政府債務規模同“改革發展穩定”的總基調相適應，助力國家治理體系和治理能力的現代化。第五，不斷提高各級預算單位對預算法治化、民主化、公共化、公開化、信息化的認識水平。完善預算審查制度和監督機制，不僅是人大及其常委會的職責，更重要的是各級預算單位的現代預算意識的自覺和能力逐步提高。現代預算制度建設的步伐要不斷加快，即預算制度要在更高的水平上實現法治化、民主化、公共化、公開化、信息化。

注釋：

[1]郝宇彪：《財政預算理念：演變、影響與重構》，載《經濟社會體制比較》2014年第6期。

[2]侯一麟：《預算平衡規范的興衰》，載《公共行政評論》2008年第2期。

[3]《關于北京市2014年預算執行情況和2015年預算草案的報告》，北京財政網（http：//www.bjcz.gov.cn/zwxx/czyjsxx/t20150127_521704.htm）。

[4]賈康、余小平、馬曉玲：《財政平衡與財政赤字》，載《財經科學》2001年第1期。

（作者分別系北京聯合大學人大制度研究所研究員，北京聯合大學人大制度研究所碩士研究生。本文系國家社科基金項目“完善人大及其常委會預決算審查監督機制研究”，項目編號：13BZZ034，階段性成果）