群眾路線：推進政府治理能力現代化的人民之維

張立進

摘要：在共同的價值關懷和追求下，政府治理能力現代化與群眾路線之間具有邏輯上的契合性。群眾觀點為推進政府治理能力現代化提供價值支撐、動力之源和堅實的依靠力量，群眾工作方法則為推進政府治理能力現代化提供路徑保障。群眾路線作為中國共產黨的優良傳統資源，如何使之與推進政府治理能力現代化相互支持、相互給予仍然是時代賦予我們的重要課題。

關鍵詞：中國共產黨；群眾路線；政府治理能力；現代化；人民群眾

中圖分類號：D25文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）05-0061-04

當前我國已經進入全面深化改革的新階段，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[1]而政府治理能力現代化是國家治理能力現代化的重要組成部分，推進國家治理能力現代化，必然要求推進政府治理能力現代化。但就學術研究和政府實務而論，大多偏重于對政府治理技術的精致性探討，卻忽略了人民群眾在推進政府治理能力現代化過程中的基礎性作用。從歷史傳統和政治資源來看，群眾路線作為我們黨的生命線和根本工作路線，在為政府治理提供現代價值依歸、動力源泉、路徑保障等方面發揮了不可替代的功能。可以這么說，群眾路線不僅沒有過時，而且對推進政府治理能力現代化具有獨特的時代價值。

一、政府治理能力現代化與群眾路線之間的邏輯關聯

對于政府治理能力現代化的理解，學術界見仁見智，或將其定義為政府在國家治理體系中運用法律賦予的公權力、采取科學有效的方法將管理社會事務的機制、體制轉化為實現對經濟社會有效治理的能力，運用國家制度管理社會公共事務、增進人民福祉，實現社會繁榮穩定、和諧發展的能力，[2]或將其定義為政府在履行自身職能、 協同社會發展的進程中應具備的符合社會發展規律、促進社會進步的治理水平和能力，[3]還有學者將推進政府治理能力現代化歸結為四個關鍵點：目標凝聚能力、資源整合能力、工具使用能力、責任控制能力等，[4]也有人將政府治理能力現代化的內涵解析為一種積極回應公民需求的能力、一種有效運用信息工具的能力、一種高效整合社會資源的能力、一種創新協調合作能力[5]等。凡此種種，政府治理能力現代化一般被視為政府治理能力的高級狀態，但說到底，政府治理能力是一種針對客體的治理能力，這種能力的存在和發展離不開治理客體的支持與配合，換句話說，政府治理能力的高低是以治理客體認可、接受政府治理的過程和行為以及對這種治理過程和行為的認可、接受程度為轉移的。從某種意義上說，政府治理能力是由治理客體成就的，治理客體的認可、接受是政府治理能力形成、提升的基本前提和動態性底蘊。在傳統社會，治理客體無疑是普通的廣大民眾，在治理關系、治理實踐中，受政治權力的壓迫及順從型政治文化的影響，治理客體一般處于消極的被動地位，即便起義或斗爭導致改朝換代，治理格局也仍然未變；而現代社會，政治權力被嚴格規制，受參與型政治文化的影響，廣大民眾身兼治理主體、客體的雙重角色，能夠發揮積極的能動性作用。雖然民眾既是治理主體又是治理客體，但相對于政府這個特定的治理主體而言，廣大民眾始終是政府治理客體的實際承擔者，特別隨著政府治理從盲目依賴暴力向自覺運用制度力量的轉移，意味著政府治理能力的實現和增強對社會大眾的依賴程度在不斷加深，這是因為制度功能的發揮離不開廣大民眾的自覺認同與接受。所以，從字面上看政府治理能力現代化是對政府自身能力的要求，但從根本上來說推進政府治理能力現代化是要靠廣大民眾適應治理新需要、從更高層次上不斷認同和支持政府治理的體系、政策與過程來完成的。富有遠見的政治學家都會在研究中不同程度地涉及到這一政治科學中的重大命題，葛蘭西即精辟指出，“人們怎樣才能（在目的一定的情況下）以最有效的方式進行統治，因而怎樣才能以最佳的方式培養統治者（而這恰恰就是整個政治的科學和技藝的第一步），以及另一方面，怎樣才能找到抵抗力最小的途徑，也就是能夠確保被統治者和被領導者服從命令的最理性的途徑。”[6]可見，政府治理能力與人民大眾的接受與認同之間在本質上是相輔相成、辯證統一的關系，或者毋寧說，是后者成全了前者。

一般而言，民眾或社會大眾是一個中性詞，往往指稱除國家政府之外的社會大多數人，而在馬克思主義政治學研究中，民眾往往被轉換成“人民”這一語詞。《現代漢語詞典》里，人民是“以勞動群眾為主體的社會基本成員。”[7] “人民”這個概念，就數量而言，它是指某一歷史階段人數最多的群體；就性質而言，它是代表推動生產力發展的進步力量。從社會發展來看，人民永遠是創造歷史的主體和動力，所以“人民，只有人民，才是創造歷史的動力。”[8]由此可知，“人民”這個詞語在不同時期具有不同的政治含義。在此意義上，社會形態從奴隸社會、封建社會、資本主義社會到社會主義社會的前后繼替均可認為是人民力量的最終勝利，同時也表征了不同階段不同性質政府治理能力的文明發展與進步，尤其進入近代社會以后，商品經濟的發展和啟蒙思想的廣泛傳播，使得人民的主體意識、權利意識得以激活和放大。隨著治理結構由共和制取代君主制、專制走向民主制，治理理念由治理取代統治、由管制走向服務，治理方式上由法治取代人治、單向走向互動，治理主體上由單一走向多元，治理思想與治理實踐全方位和結構性變遷的背后折射出的是人民作為治理主體地位的彰顯及其對治理所做貢獻的逐步增強。可以肯定的是，隨著時代的發展和政治文明的進步，政府治理能力的合法性和有效性將愈來愈取決于人民的支持和參與以及這種支持和參與的程度，“政治現代化就是要使政治逐漸從少數精英的事情變成大眾參與的事情，這是政治現代化的本質特征。”[9]所以作為政治現代化重要組成部分之一的政府治理能力現代化也必然要適應這一民主化的潮流與趨勢，使大眾參與成為推進自身發展的決定性力量。就我國而言，人民民主是社會主義的生命，人民當家作主的地位受國家憲法和法律的保障，而長期的封建傳統卻導致統治的思維慣性依舊強勁，因此推進政府治理能力現代化必須愈加重視人民力量的發揮以增進正能量、減少負存量。從本質上看，作為中國共產黨須臾不能離開的工作路線——群眾路線，“深刻揭示了民主政治的實質，體現了民主政治的崇高境界，是民主政治的核心理念。”[10] 其已經成為當代中國政府治理所依靠的傳統資源和現代方法，因而群眾路線與推進我國政府治理能力現代化之間具有極緊密的關聯性和耦合性，此種情況已開始引起部分學者的關注，但學術界的論述還遠未充分，而且論證的角度也不盡相同。

二、群眾觀點為推進政府治理能力現代化提供價值支撐、動力之源和堅實的依靠力量

任何政府治理都要自覺或不自覺地秉持一定的價值理念，即治理為了誰、治理要依靠誰，推進政府治理能力現代化必須解決好這兩個最為基本的問題。中國作為社會主義國家，中國共產黨的宗旨和國家性質決定了推進政府治理現代化是為了更好地服務人民，也必須依靠最廣大的人民群眾。

首先，一切為了群眾為推進政府治理能力現代化提供價值支撐和動力之源。一切為了群眾是群眾觀點的首要內容，也是黨的政治路線的體現。按照現代理念，政府根據契約而產生，它的存在完全是為了超越自然狀態下的危險與不便，為締約者和社會帶來真正的自由、安全和福利的。可以想見，隨著政治發展和社會進步，推進政府治理能力現代化會對政府的要求越來越高。對于社會主義而言，推進政府治理能力現代化不僅僅是工具理性發展的需要，即政府治理須適應時代變遷而不得不在技術、手段和機制方面作出創新、調整；而且更是價值理性不斷完善的要求，即推進政府治理能力現代化是為了全面貫徹落實人民政府的目的及宗旨，為人民群眾提供更多優質的公共產品和公共服務，更好地滿足人民日益增長的物質文化生活需要。

當前，我國正處于經濟調整、政治改革、社會轉型的歷史時期，今后在相當長時間內將堅持以科學發展觀為指導。“科學發展觀，是立足社會主義初級階段基本國情，總結我國發展實踐，借鑒國外發展經驗，適應新的發展要求提出來的”，[11]也必將成為推進政府治理能力現代化的指導思想，而科學發展觀的核心是以人為本，因此推進政府治理能力現代化必然要體現以人為本的理念，即急群眾之所急，想群眾之所想，以群眾利益和意志為依歸，緩和人民內部矛盾，努力改善民生，推進社會公平正義，使人民群眾共享改革發展的成果，也就是體現一切為了群眾的觀點。從根本意義上，政府治理能力現代化的關鍵是人的現代化，也就是政府機構人員能力的現代化，這種能力的現代化是以政治意識、政治價值的現代化為前提的，而一切為了群眾的觀點體現了現代社會實質民主的理念，也是價值導向現代化的體現，能夠為政府人員提供正確的世界觀、人生觀和價值觀指導，樹立公仆意識，推進“服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府”建設，做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”，促進治理方式更文明化。不僅如此，治理的民主化一直被視為衡量國家（政府）治理體系現代化的重要標志之一，“民主化，即公共治理和制度安排都必須保障主權在民或人民當家作主，所有公共政策要從根本上體現人民的意志和人民的主體地位。”[12]由于治理體系是治理能力發揮作用的結構性基礎，政府治理能力現代化也必然要體現治理的民主化，因此一切為了群眾的觀點恰好契合了推進政府治理能力現代化的發展趨向和需要。

政府治理能力的提升還是一個不斷向前發展的過程，除了需要政府自身力量的驅動之外，對廣大人民群眾隨時代進步、社會發展而產生的新的利益要求及各方面需要的滿足其實就是政府治理能力不斷進步的過程（政府在此過程中可以汲取經驗、教訓，提高本領、增進智慧）。恩格斯曾說過，“社會一旦有技術上的需要，這種需要就會比十所大學更能把科學推向前進。”[13]我們完全可以這樣說，對群眾各種利益及需要保障與滿足的實踐比任何其他通過理性設計的方式更容易將政府治理能力推向前進。由此看來，政府對人民群眾利益及各方面需要予以尊重、保障、實現與滿足既是推進政府治理能力現代化目的與價值的體現，又為后者的實現提供源源不斷的動力，而且群眾觀點作為中國共產黨長期沿襲的話語體系更符合中國人的思維習慣和情感取向，因而可以成為推進政府治理能力現代化過程中不可缺少而又能夠加以創造性轉換的傳統資源。

其次，一切依靠人民群眾為推進政府治理能力現代化提供堅實的依靠力量。一切依靠群眾是群眾觀點的重要內容，也是黨的組織路線的體現。相信群眾、依靠群眾是歷史唯物主義關于人民群眾是歷史創造者的必然邏輯結果，現代化建設事業是需要千百萬人共同參與的群眾性事業，所以，“人民群眾是社會主義現代化建設事業的最終決定力量。”[14]而推進政府治理能力現代化是社會主義現代化建設事業的重要組成部分，因而人民群眾也是推進政府治理能力現代化的最終決定力量。另外，作為群眾性的馬克思主義政黨，中國共產黨任何事業的成敗得失都取決于是否依靠人民群眾，推進政府治理能力現代化不僅不可能例外，而且還由于這是一項全新的事業，更有賴于廣大人民群眾的支持、參與及其積極性、主動性和創造性的發揮。唯如此，才能使政府治理能力的提升建立在堅實的可依靠力量之上。否則，推進治理能力現代化只能是政府機關自我陶醉的夢囈，無法經受時間和實踐的雙重考驗。在學術研究中，我們常說政府治理現代化離不開一個成熟的公民社會的支持，推進政府治理能力現代化自然不能離開具有高度政治覺悟和現代權利意識的人民大眾的認同與擁護。就人民群眾作為治理主體而言，政府治理需要政府部門和群眾性社團、公民個人等多元主體通力合作、實現協作共治（西方從“公民參與”到“公民治理”，即出現了以公民為中心的政府治理新模式），這就要求人民政府與其他治理主體之間形成緊密、和諧的良性互動關系，在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的治理格局中，黨群關系、干群關系滲透其中發揮至為重要的黏合和聯結作用，為政府與其他非政府治理主體之間實現和諧互動提供經常性的渠道和保障；就人民群眾作為治理客體來說，廣大人民群眾包括各種社團組織又是政府治理行為實施的指向對象，政府治理能否順利實施關鍵取決于人民群眾對治理意圖、治理目標、治理方式以及治理行為的認可程度，得不到群眾支持與配合的治理必定難以為繼，遑論政府治理能力的提高，而且政府治理的好壞、效果如何最終要靠人民群眾來評判，“我們想事情，做工作，想得對不對，做得好不好，要有一個根本的衡量尺度，這就是人民擁護不擁護，人民贊成不贊成，人民高興不高興，人民答應不答應。”[15]因此，在一定程度上可以說，推進政府治理能力現代化過程的實質就是人民群眾對政府治理行為與過程認可與接受程度的逐步深化。

一切為了群眾、一切依靠群眾是群眾路線的思想基礎和內在靈魂，同樣也是推進政府治理能力現代化的核心要義，也昭示了中西方社會對政府治理理論認知的巨大分野。

三、群眾工作方法為推進政府治理能力現代化提供路徑保障

“群眾路線是黨的根本工作路線，是我們黨根據黨的性質和馬克思主義認識論創造的一種科學領導方法和工作方法。”[16]如果說牢固樹立群眾觀點有助于政府機構及其人員形成為民服務的意識和情懷，群眾觀點為推進政府治理能力現代化提供價值依歸、動力源泉和堅實的依靠，主要解決了為何和依靠誰來推進政府治理能力現代化的問題，那么群眾工作方法則在實際上形成了一套使政府接近群眾、及時準確回應大眾訴求（即踐行群眾觀點）的制度機制，并在從實踐到認識再到實踐的無限往復中逐步提高政府的治理能力，基本解決了如何推進政府治理能力現代化的問題，換句話說，群眾觀點和群眾工作方法分別從提供價值導向和技術路徑兩個方面共同推進政府治理能力現代化。

“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法，一方面可以使政府從實踐中獲取準確信息，作出比較符合實際的決策，然后再將決策運用到實踐中，用以檢驗決策的正確與否，以便后續工作中予以改進、完善，從而推進決策的科學化；另一方面能夠保證廣大人民群眾在決策制定中的參與權和知情權，提高政府治理的透明度和公信力，進而推動決策的民主化。除此之外，群眾工作方法由于架起了政府與群眾之間經常性溝通的橋梁，可以增進彼此之間的相互理解與信任，有利于決策的執行與實施，而政府決策是政府實施治理行為憑借的權威性手段，可見群眾工作方法能夠通過提高決策水平、增強決策執行力而提升政府的治理能力，從而為推進政府治理能力現代化提供恰適的路徑選擇和保障性機制。

眾所周知，公民意識的增強和政治參與的擴大是政治現代化的內在要求，這就決定了廣大人民群眾在政治生活中已經不再是消極被動的角色，他們會以各種身份和方式深度介入政府的治理活動，尤其是公共政策由于牽涉公民的切身利益而受到人們廣泛而又持續的關注，而群眾工作方法無疑適應了現代社會這一發展趨勢和要求，使普通群眾能夠在除了國家層面的正式規程之外，更加常態性直接參與公共政策議程的設置、政策選擇、政策實施等環節，成為社會主義條件下人民“自我統治、自我管理、自己成為社會的主人”[17]的真實寫照。而傳統的政府內部決策模式，缺少信息透明、大眾討論、依法決策等環節，政府與民眾之間的溝通、協商遠未規范化制度化。“作為對上述缺陷的彌補，就需要民眾參與社會公共事務決策的必要環節。這既是群眾路線的發展，也是社會治理的組成部分”，[18]從某種意義上說，這也是政治系統應對人民群眾利益分化、價值偏好多元化的又一制度化渠道。而且，群眾工作方法由于能夠體察社會現實，深入社會基層和低層，因而能夠提前發現和分析政治和社會生活中帶有一定傾向性的趨勢和苗頭，便于從根源上化解矛盾、維護社會穩定，從而增強政府治理的預見性和應對能力。

“對于良好的國家治理而言，制度是決定性的，但治理者的素質也至關重要。”[19]其中治理者素質的一個重要表現即執政黨、政府對社會及大眾訴求的了解與掌握程度，以及前者對后者的訴求能否滿足、在何種程度上滿足所能夠作出的回應。職是之故，“社會的需求、人民群眾的訴求與執政黨、政府能否滿足、如何滿足這種訴求的關系，是治理問題的本源。”[18]而調查研究作為群眾工作方法最集中的體現，一方面可以深入了解民情民意，把人民群眾的愿望和要求作為各項決策的根本依據；另一方面在此過程中可以問計于民，集中群眾智慧，尊重群眾首創精神，從群眾實踐中汲取營養、增長才干，探求滿足群眾需求的途徑和手段，進而提升治理者的素質和能力。實際上，群眾工作方法是對群眾主體地位最大程度的彰顯，尤其凸顯了普通群眾在政府決策中發揮的不可或缺的作用，超越了西方選舉民主形式化、虛偽性的一面，成為實質民主在當代中國最生動的體現，有利于推動建立民主、法治、透明、廉潔、高效的現代政府。從一定意義上說，推進政府治理能力現代化在全世界并沒有嚴格統一的衡量尺度與評價標準，它是一個沒有終點的發展過程，只要能夠在不同時期順應時代潮流，增進人民各種福祉、推動社會進步，即可被視為走向現代化的重要標志。群眾工作方法從表面上看屬于領導者的工作技能，但實質上卻是群眾主動參與公共決策，對于推動公民政治參與的制度化具有重要意義，有利于培養積極公民，增強公民對現行政治體系的忠誠度和認同感。正是在此意義上，美國自從20世紀50年代以來，認為如果公民可以積極地參與到他們的民主體制中去，那么治理的過程就會更為民主和更為有效，為此所有層級的政府都開始倡導公民參與的項目。[20]

堅持群眾工作方法，和人民群眾打成一片，有助于消除傳統政府治理中的官本位觀念和權本位思想，鞏固人民主權理念，強化現代治理意識，促使用權者敬畏并謹慎使用權力。從一定程度上說，政府治理能力現代化的本質是權力運用的現代化，“如果說治理是一種權力，那它表現為一種柔性且有節制的權力。”[21]經過“從群眾中來，到群眾中去”的反復洗禮，有利于權力的行使者減少戾氣和驕橫，更加接近地氣，促使權力的運用走向理性與平和，內在地塑造政府治理能力現代化的稟賦和氣質。此外，隨著“群眾”向“公民”身份的轉化，群眾工作方法中“領導和群眾”的單一內涵會逐漸向“治理主體和治理主體”“治理主體與治理客體”的雙重意蘊發生置換，這就迫使政府轉變治理理念、提升治理能力，由過去機械的強迫命令式治理走向現在靈活的協商法治式治理。如今的群眾工作方法，既體現了協商民主的精神，蘊含著集體治理和對話協商的文明氣質，又是依法治理的現實體現，促使各級領導干部提高運用法治思維和法治方式同群眾打交道、實現善治良政的能力，推動黨和群眾、政府和公民、國家與社會在互動合作中找準自身的角色定位，實現合作共治格局中各自功能的充分發揮。

在共同的價值關懷和追求下，群眾路線與政府治理能力現代化之間達成高度統一，可以說群眾路線與國家治理現代化融為一體，是當代中國治理的必然選擇。[22]但究竟如何使群眾路線推動政府治理能力實現現代化以及如何在推動政府治理能力現代化過程中實現群眾路線的轉換創新，已經成為時代賦予我們的重要課題，值得我們在理論上深入思考，在實踐中作出進一步探索。

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