“街區制”模式下小區道路公共化的法律規制

黃勝開++劉霞

摘要：“街區制”住宅政策的推行，是我國城市規劃理念革新的產物，其有利于優化城市路網布局，促進土地資源有效利用，滿足我國城市化發展的新需求。但是，“街區制”住宅政策與我國現有的法律制度相抵牾，必將造成小區內道路私人利用與公共利用的緊張與矛盾。國家對住宅小區內道路使用權的限制，應屬于法律上的準征收，因此，要求法律對其予以規制，包括合理界定公共利益范圍、制定正當的準征收程序，確定公平的補償標準等等，唯有如此，方能有效實現私權與公權之間的利益平衡。

關鍵詞：“街區制”；道路公共化；權利限制；準征收；利益平衡

中圖分類號：D920.4文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）05-0102-05

一、問題的緣起

隨著城市化進程的加快，當前我國城市規劃建設中出現了違法建設、大拆大建、環境污染、交通擁堵等城市不良癥狀。針對此種情形，近日國務院出臺了《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（以下稱《若干意見》），提出我國今后原則上不再建設封閉式住宅小區，要逐漸推廣“街區制”住宅小區模式，已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路的公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用。此舉引發了廣泛的社會討論與爭議。

由于我國土地資源的緊缺和不可再生性，政府為了社會公共利益的需要，有必要優化城市規劃布局，對土地進行統籌管理，對小區土地財產權進行一定程度限制。同時，為了貫徹落實黨的十八屆五中全會提出的“五大發展”理念中的“共享發展”理念，落實中央城市工作會議重要精神，也有必要將已建成的住宅小區內道路公共化。因此，“街區制”住宅模式是一個具有前瞻性的城市發展理念，其代表著我國城市住宅規劃未來發展的方向。但是，其政策內容與我國現有的《物權法》內容相抵牾。將小區業主共有小區道路公共化，勢必會侵害到小區業主的財產權利，引發相關的法律問題。其典型的問題包括：對小區內道路使用權進行限制是否具有法律上的正當性？如具有正當性，其屬于何種性質的法律限制？該限制應遵循怎樣的程序，受到怎樣的規制，以及如何對業主進行適當的補償等？本文擬就小區道路公共化的相關法律問題進行分析，以期為“街區制”模式順利推行破除法律上的障礙。

二、對住宅小區內道路使用權進行限制的法律性質

為了推動城市化進程，加強對城市住宅區的整體規劃，我國將通過立法對已建成住宅小區內道路進行重新規劃和利用，那么，這種對小區道路使用權進行利用和限制的行為屬于何種法律性質？是屬于財產權的社會義務，還是構成對財產權的準征收？為此，我們有必要厘清財產權的社會義務和準征收法律界限，從而為小區道路公共化的法律規制提供理論基礎。

財產權的社會義務性源于德國《魏瑪憲法》第153條第三款：財產權伴隨著義務，其行使必須同時有益于公共福利。[1]其目標是促進財產有效利用，實現公共福利最大化。對此，楊建順教授認為，當財產權的限制是為了調整財產的相互作用，或者旨在限制對社會有害的財產使用方法時，該限制應該解釋為社會性忍受制約，屬于合理限制，是沒有必要予以補償的。 [2]而所謂準征收制度是指政府為了公共利益，對特定相對人的財產權進行限制超過了必要的限度，構成特別的犧牲，而給予財產權人相應補償的制度。[3]與一般征收概念相比較，準征收以不轉移所有權為其基本特征，但通過限制財產的某些權能的行使，使得財產對權利人不再有意義。由于財產權的實質性權能被限制，權利人不能對該財產再享有相應的占有、使用、收益權利，那么相應的補償也就理所應當。因準征收是對財產權的其他權能進行限制，所以其與財產權的社會義務的界限就愈加模糊。 [4]也就是說不轉移財產所有權，而對財產的使用、收益的權利進行限制的行為有兩種可能，一種是無需補償的社會義務，一種是需要補償的準征收。在目前區分二者界限的重要理論中，特別犧牲理論和期待可能性理論最具影響力。

特別犧牲理論 [5]認為，財產準征收是針對特定人在個案中財產利益的個別侵犯而言的，而如果是法律規定的一般性的對財產的限制，則屬于社會義務。特別犧牲理論的立論基礎在于法律的平等性要求。如德國聯邦普通法院認為財產準征收是對平等原則的違反，如果是對財產的普遍限制，則并未違反公平原則，因此不是準征收。財產準征收是出于公共利益的需要，由少數人為了公共利益做出的不可預期的犧牲，出于“利益均衡負擔”原則考慮，理應由國家對“特別犧牲者”予以補償，從而保持私人利益與公共利益的平衡。與此相對應的財產權社會義務的對象則具有普遍性，并沒有特定的受侵害人，因此沒有必要進行補償。期待可能性理論則以國家對財產權的限制程度來區分財產權準征收和社會義務，主張財產準征收是對財產權的重大侵害，而社會義務則是對財產權的輕微限制。 [6]其立論基礎是法律的公平原則。如果是一種可預見、可忍受的輕微傷害，在嚴重性、持續性等方面并沒有對財產的本質產生傷害，則是財產應該承擔的社會義務。與此相對，如果對財產權造成嚴重侵害，就構成財產權準征收。

綜上，財產權的社會義務與準征收的區別在于：（1）對財產進行限制的程度不同。財產權的社會義務理論是基于公共利益在財產權利人能承受的范圍內進行的相應限制，不影響財產權利人對該財產的利用，此時的限度是適當的。而財產權準征收理論中公益對財產權的限制影響了財產權的基本價值和權利人實現該功能的目的，造成了過度的限制。（2）受限對象不同。財產權的社會義務是對社會一般主體的財產權予以限制，造成的是普遍性的犧牲。而財產權準征收的對象是特定的主體，其是對特定范圍內的權利人造成的特別犧牲。（3）對損失是否予以補償。財產權的社會義務理論認為對財產應該忍受范圍內的限制無需補償，而財產權準征收則是對權利人財產進行過度的限制，造成了特別犧牲，故應予補償。

與一般財產相比，土地承載更多的社會功能，因此土地權利人需要承擔更多的社會義務?；谕恋貦嗬纳鐣x務性，國家有權對土地權利人的財產進行合理的限制，而無需進行補償。只有當該限制超過了合理的限度，造成特別的犧牲時，土地權利人才可以獲得相應的補償。 [7]就“街區制”住宅模式下對業主土地權利進行限制的行為而言，首先，對業主土地利用權的限制不構成傳統的行政征收。征收是指公權力剝奪財產所有權的行為，所有權轉移是其基本特征。對于城市土地所有權的歸屬，我國《物權法》第47條規定：城市土地屬于國家所有，即國家享有對城市土地的所有權。根據該法第73條的規定，建筑區劃內的道路，屬于業主共有，但屬于城鎮公共道路的除外。因此，小區業主對小區道路不享有土地所有權，但對小區道路享有區分所有的共有使用權。國家基于城市整體規劃的需要對小區道路予以限制的行為與一般征收的特征不符，因而不屬于土地征收。其次，國家為了公共利益的需要，將小區內的道路公共化，是對特定業主的土地使用權的限制，該限制行為雖未轉移土地所有權，卻侵害了權利人對土地使用權的排他性利用，造成了重大損害，理應獲得補償，因此不屬于財產權應予承擔的普遍性的社會義務。綜上分析，“街區制”住宅模式下道路的公共化，違反了公平原則，給特定權利人的財產造成了特別的犧牲，應屬于準征收的范疇，需要由國家予以合理補償。

三、“街區制”模式下小區土地權利限制的合法性辨析

土地征收是國家強制取得公益用地的一種行政行為，是國家為了彌補市場失靈而運用國家公權力配置土地資源的一種方式，這其中包含了國家公權和被征收人的私權、公共利益與私人利益的沖突與平衡。[8]當然，為了平衡沖突，彌補損失，一般征收都伴隨著補償，從而消弭利益失衡狀態，恢復原來的正常秩序。依據法律的規定，征收是出于公共利益的需求，經由國家強制力實施而給權利人造成損害并給與相應補償的行政行為，因此征收具有其合法性。

“街區制”住宅模式下的小區內道路公共化，是對業主私有土地使用權利的侵害，是基于城市整體規劃布局的公共利益，國家公權力機關強制對土地權利進行的過度限制，是私權與公權的沖突。根據上述對該限制行為的分析，可知其屬于準征收的范疇。盡管我國現行法律并未確立準征收制度，但是在法律實踐中公權力基于公共利益的需要，對土地使用權進行限制的現象屢見不鮮，因此準征收有其存在的正當性。

（一） 土地準征收制度的正當性

土地征收制度已普遍存在于世界各國的法律之中，不論是發達國家還是發展中國家，不論其實行土地私有制還是公有制，關于土地征收制度的法律內容基本上是一致的，即國家為了公益可強制將私有土地收為國有并給與補償。[9]縱觀征收制度的發展歷程，可以發現各國最初僅承認對財產所有權的征收，但隨著社會的進步與發展，目前一些國家已經突破了僅針對所有權征收的局限，規定了對財產使用的過度限制也可成立征收，即準征收。諸多國家承認準征收制度，說明該制度具有其自身的合理性，同時實踐中準征收的現象大量存在，說明該制度有其存在的必要性。雖然我國目前還未引入準征收制度，但可以借鑒國外關于準征收制度的相關規定。美國與德國的準征收制度相對完善，在這方面有參鑒作用。

1.美國的準征收制度。美國征收制度經歷了從公共征收向公益征收再到準征收的演變。美國聯邦憲法規定：“非依正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用?！痹摋l款指出只有為了公共使用的目的，如學校、道路、醫院的建設，才能征收私有財產，以限制公權力的行使。隨著社會的發展，美國政府職能的加強，出于城市規劃、舊城改造等公共利益的目的，政府對土地等私有財產進行征收的行為得到了美國法院的支持和認可，并通過一系列的司法判例，逐漸擴大公共使用的范圍，綜合考慮公共安全、和平、安寧等因素，由此公共使用被逐步擴大解釋為公共利益，政府行使征收權也不再受限于公共利益的目的。此后的實踐表明，以維護社會公共利益為名，政府的征收權出現了擴張和濫用的情形，最突出的表現是政府不實際征收私有土地財產，但以公共利益之名，通過頒布法律法規或具體的管理行為限制財產權利人的權利行使。隨著公民權利意識的增強，政府對權利人財產使用之過度限制而造成的損害也應給予合理補償的呼聲日漸高漲，由此美國準征收制度因運而生。

美國準征收的種類存在占有與管制兩種類型，其中管制性征收是準征收的主要形式。占有性征收指政府基于公益目的對私人財產的永久物理上的侵入或占有，而應給與權利人補償的行為；管制性征收指公民的私有財產權因政府制定的法規或其他管理方式而受到過度限制，使財產價值在一定程度上造成損失，財產權人不能按照預期對自己的財產進行利用，而可請求政府予以合理補償的征收行為。[10]依據《美國聯邦土地政策管理法》以及管制征收的相關規定，針對政府對私人土地上的權利進行過度限制造成的損失，權利人可請求合理補償有法律上的正當性。

2.德國的準征收制度。根據《普魯士普通邦法》第74條、75條的規定，國家因公共福祉而剝奪或限制個人之權利時，個人應該容忍，但可基于犧牲請求權而獲得補償，這成為德國“古典征收” [11]的主導理論?！镀蒸斒繎椃ǖ洹返?條對征收的要件和程序做了規定：私有財產唯有在為公共福利，并事先給予補償；在緊急情況下，至少須暫時定額給予補償后，且需按照法律之規定，方能剝奪或限制之。古典征收深受私權神圣不可侵犯觀念的影響，旨在控制國家公權力對私有財產之侵害，其特征為：客體主要限于土地所有權及其他物權；征收之目的以公共福祉為限；必須給與被征收人全額補償。[12]167

隨著社會的發展，公共設施、交通設施等大量涌現，古典征收已經不能滿足社會發展的需求。同時伴隨著財產權的絕對性向財產權附義務的轉變，國家管理職能的不斷加強，對私人財產干預的增多，德國的征收制度經歷了從古典征收向擴張征收的變化。在擴張征收理論指導下，德國的征收制度具有以下特點：（1）征收客體不限于有體物，還包括具有征收價值的權利。（2）征收目的不限于特定的公共事業，擴大到公共利益。（3）征收補償由完全補償向適當補償改變。（4）征收不以轉移所有權為必要條件，對財產權的限制，如土地使用權的限制，也屬公益征收之范圍。 [12]168征收理論的這一擴張性變化，最突出的體現就是征收不再以所有權之轉移為前提，聯邦普通法院將具有征收效果的侵害界定為“準征收”理論，由此給權利人尋求更廣泛的補償提供了理論依據。

隨著社會的進步，美國與德國的征收制度都從對私人財產權的完全剝奪發展到對財產權的限制，因現實中存在大量的具有征收效果之侵害案例，為了保障財產權人的利益，適應社會的需求，它們都確立了準征收制度，這說明該制度有其存在的合理性和構建的必要性。

（二）我國土地征收制度缺乏對土地權利限制的合法性規定

目前我國也已經初步形成以《憲法》為指導、《土地管理法》為中心、《物權法》等法律為配套的土地征收法律規范體系?！稇椃ㄐ拚浮返?0條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償?！钡?3條規定，公民合法的私有財產不受侵犯，國家依照法律保護公民的私有財產權，但為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或征用并給予補償。這些規定從憲法層面明確了土地征收制度的合法性，奠定了土地征收制度的憲法保障基礎?！锻恋毓芾矸ā返? 條第4 款規定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償?！段餀喾ā返?2條規定：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。這一系列的法律法規為土地征收制度提供了現實的法律保障，為實務中的土地征收糾紛解決提供了合法性依據。但是根據前述分析，對建筑區劃內的道路共有權的限制屬于準征收的范疇，而該制度在我國法律中并未得到正式確立，因此對被征收人的權利進行保護沒有法律上的依據。

我國法律中也存在實質意義上的準征收情形，但是缺乏對被限制主體權利予以保護的相關規定。《城鄉規劃法》第 28 條至第 45 條是對城鄉規劃實施的一些具體規則的規定，如要嚴格保護生態環境和自然資源；舊城區的改造要保護歷史文化古跡；禁止改變城鄉規劃土地確定的用途等。這些規定勢必影響權利人對土地的利用，造成過度的限制，符合準征收的特征，但是我國法律僅對財產被直接剝奪或征用時給權利人提供救濟與補償有新規定，對財產權過度限制的情形沒有提及，限制財產權的法律依據與尋求救濟的途徑仍屬于法律空白。

無論美國還是德國均建立了以公共利益為目的、以事先公正補償為要件、以正當法律程序為保障的具有普適性的征收制度。經過擴張性征收的發展，不再將財產征收限定為對財產的剝奪，而將特定情形下對財產的限制也納入征收的范圍，對當事人予以救濟，使征收制度呈現出新的特征，以符合社會現代化的需求。而我國現實中由于準征收制度的缺位，致使大量的土地過度限制糾紛得不到有效處理，相應的補償問題也沒有明確的規定，若政府不對權利人進行補償，將嚴重影響政府在人民心中的威望，激化雙方的矛盾；如若給予補償，卻缺乏依據與標準。因此有必要借鑒國外關于準征收制度的立法經驗，依據我國國情，逐步在我國確立此項制度，保障權利人利益與公權力之間的平衡。

四、“街區制”住宅模式下土地權利限制的法律規制

由于準征收制度在我國并未得到確立，且準征收是對現有征收理論的擴大解釋，因此對土地權利限制的法律規制可以參照征收制度進行。縱觀世界各國的征收法律制度，它們的共性多于個性。其共同特征是：征收目的的公益性，征收程序的正當性，征收補償的公平性，征收救濟的多樣性。當然，我國土地征收也不外乎這幾個法定條件：征收必須嚴格依照法定程序；征收只能是基于公共利益的目的；對被征收人的損失給予公平補償。因此，對街區制住宅小區土地權利限制的法律規制也應從這些方面著手進行。

（一）公共利益的界定

一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不變的一條經驗。[13]由于我國土地征收制度相關法律規范不完善，無論是我國《憲法》還是《物權法》《土地管理法》均只對公共利益進行了原則性的規定，沒有進一步細化其范圍，導致公共利益內涵和外延邊界不清。同時，隨著分稅制度的改革，土地出讓金70%被劃歸地方政府，地方政府在土地財政利益的驅動下，往往會任意擴大對公共利益的解釋，導致了土地征收權的濫用和異化。公共利益界定不清是征收權濫用的本質原因。因此，“街區制”住宅模式下對土地權利限制是否是出于公共利益的目的，需要進行進一步判斷，即加快城市化建設是否屬于公共利益的范圍？

我國公益概念內容具有不確定性，就公共利益限制權利問題而言，根據法律確定原則，立法機關應在制定該法律過程中，完成公益與私益的立法衡量后，對何種情形下公益優先于私益做出明確規定，這些限制性規定可以為公民的行為提供正確性指引，而不能對公權力進行模糊的授權，也不能給公權力機關提供太大的自由裁量空間。[14]因此，在立法上，立法機關應通過完善立法確定公共利益的內容和范圍；在實踐中，行政機關對征地項目的合目的性必須嚴格依法執行同時擁有相應的自由裁量權；在司法上，由司法機關對具體行政行為進行監督，對公共利益進行審查認定并做出最后的裁決。從我國土地征收的實踐情況看，“落實各項規劃、重大基礎設施建設、優化城市布局等，實際上都被納入了公共利益范疇?！?[15]出于城市整體規劃，交通路網建設的目的，而對小區業主共有的道路予以限制，毫無疑問也應屬于公共利益的范疇。因此將住宅小區業主共有道路公共化，對其土地權利進行限制的行為符合公共利益的正當性要求。

（二）土地征收程序的正當性

土地征收是國家強制性剝奪或限制被征收人土地權利的行為，由此造成公益與私益的對立，因此在處理這組對立關系時，尤其應該保證程序的正當性。沒有正當的程序，公權力肆意任行沒有限制的邊界，極易誘發權力濫用，使民眾的財產權得不到保障。由前所述，在公共利益的范圍沒有清晰界限的前提下，倘若土地征收制度的正當程序也無法保證，那么人們財產權利將處在極不安全的狀態，受到侵害或剝奪也是必然結果。因此，為了推動土地征收的規范化，正當的征收程序是其主要內容。

我國有關征地程序的規定散落在《土地管理法》《土地管理實施條例》等法律、法規中?！锻恋毓芾矸ā返?4條規定：征收農用地的，應當依照本法第44條的規定先行辦理農用地轉用審批。第64條規定：國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。第48條規定：征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。由此可知我國土地征收環節為：申請→審批→公告→協商補償方案→公告→征收。但審批之后予以公告的做法說明了在批準土地方案之前，土地權利人的意見基本不被考慮，無法有效保證權利人的知情權、參與權，而審批后的公告對土地權利人而言幾乎沒有實際意義。

在美國法律體系中，程序正當原則具有相當重要的地位，如果政府征收土地程序不合法，法院將判決其征地無效。美國土地征收程序大體包括：審查申請→實地調查→提交報告→研究補償金額，組織聽證→報價→征收。美國征地獲得審批之前的實地調查環節是我國土地征收制度所忽視的，我國簡化了對征收土地正當性的考察，而這一簡化是不應該的，因為這一環節是征收權行使的前提。還有政府在征收之前會召開聽證會，闡述土地征收的合理性和必要性，被征收人可以積極地行使參與權和抗辯權，就補償金額等問題進行協商，如有異議，也可通過司法途徑，維護其權利。

因此為了進一步完善我國土地征收制度，可以借鑒美國的土地征收正當程序。在土地申請獲批之前進行實地調查，以保障土地權利人的知情權，同時也為征收權的行使提供正當性依據。在土地征收的過程中還應通過設立聽證程序進一步完善對公眾的參與權、知情權、監督權的保障。在對土地進行考量以及協商補償款等過程中，權利人應有表達意愿、尋求說法、協商條件的權利。正當的土地征收程序可以在保障公眾權利的同時對公權力予以限制與監督，預防國家作為征收主體而濫用征收權。

（三）土地征收補償的公平性

1.我國準征收補償的現狀。盡管我國法律沒有明確規定準征收制度，但實質意義上的準征收在我國法律法規中廣泛存在，如主體功能區規劃就是典型的限制權利人的土地使用權的準征收。隨著城市化進程推進，政府出于公共利益的目的，對土地權人的權利進行限制有其合理性的一面，但是，由于我國現有法律沒有明確規定對土地權利人應有的補償以及相應的法律救濟機制，因此難以從根本上對公民的財產權利提供法律的保障。假如土地權利人因公共利益而遭到了特別犧牲，卻沒辦法獲得公平補償或尋求法律救濟，這將違反公平原則，造成私有權利與公權力的失衡，使公權力失去有效制約。由于沒有公平補償的制約，政府一般只考慮其行政行為的便利性，而不會考慮對財產權利人利益造成的損失，這樣政府的行政權將可能被任意擴大，最終導致憲法規定的公民財產權保障成為一紙空文，不能起到真正保障財產人合法權益的作用。

目前，我國很多部門法律零星規定了對公民財產權限制的管制性規定，如《文物保護法》《森林法》《野生動物保護法》《自然保護區條例》等。從這些立法所涉及財產權限制的實體配置來看，只有少數條款就財產權因過度限制而產生的特別損失給予補償進行了明文規定。其他大多為無補償的單純限制性規范。我國財產權限制補償規范的缺位，極易導致政府行政權力的濫用，為了規制公權力的濫用，有必要設置準征收下的公平補償內容。準征收雖是征收的特別情形，補償規則可參照征收的具體規定，但也應有所不同。常規的征收是對所有權的剝奪，應對權利人實行足額補償；而準征收是對權利人使用權的過度限制，并沒有達到失去所有權的程度，因此應實行適當補償。

2.土地征收補償原則?！盁o補償、無征收”， [16]補償是土地征收制度的核心內容。為了平衡公權與私權之間的關系，土地補償應成為其中的制約關鍵。目前，理論界關于土地補償原則主要存在三種觀點：（1）完全補償原則。該原則認為土地征收是對平等原則的破壞，而損失補償目的就是為了實現法律平等精神，矯正財產權侵害所造成的權利失衡狀態，因此只有在給予完全補償的前提下才符合公平正義的要求。（2）不完全補償原則。該原則強調財產權的社會義務性，認為財產權不再是神圣不可侵犯，而可以基于公共利益的需要加以限制，打破其絕對性。（3）公平補償原則。該原則認為由于“特別犧牲”的標準是相對的，應具體問題具體分析，視不同的情況而采用不同的補償原則，或完全補償，或不完全補償，或適當補償。按照社會的一般觀念，算定合理的補償就夠了。[2]66

根據我國《土地管理法》《城市房屋征收管理條例》等相關規定，我國城市房屋征收，只補償房屋損失的價值，沒有規定對土地使用權價值的補償；而征收農民集體土地，我國目前土地補償原則是按照土地的原用途補償，即只補償農地使用權價值，而非其市場價值。隨著市場經濟的發展，土地市場價值不斷凸顯，僅按土地原用途補償必將激化土地征收的社會矛盾，造成我國公權力與私權的失衡。因此，我國的土地補償原則有待進一步向公平補償原則完善。

3.土地征收補償標準。美國的土地征收補償標準是被征收時土地的公平市場價值。其公平市場價值包括了土地的現有價值并兼顧該土地可預期的未來價值，包括了土地被征收時的直接損失，也包括應征收而導致的其他影響。以市場評估價值為基礎，通過協商談判來確定補償標準。這樣基本上可以保障大多數土地征收實踐實現公平補償。美國的管制性征收制度規定如果政府對私人土地采取過多的管制，導致私人土地無法使用，所有權雖未轉移，但是也應視為征收并給予公平補償。即政府對權利人的土地使用權進行了過度的限制，給權利人造成特別損失的，由權利人主動向國家或政府提起補償請求，并由土地評估機構按照公平市場價值的標準對土地損失進行評估，從而給予公平合理補償。

由于我國目前準征收補償規范的缺失，對此可以借鑒美國的土地征收補償制度的有益經驗。“街區制”住宅模式下對業主土地使用權的限制屬于準征收的范疇，其補償應該按照公權力侵害當事人土地使用權益時的市場價格為標準，并綜合考慮不同的地域差別、房屋地段、經濟發展水平等因素，盡可能為被征收人提供公平合理的補償。對于城市小區內的道路公共化，由于小區業主在買房時已經支付過這部分公攤面積的對價，因此對這部分進行補償理所應當。而對于因小區道路公共化所帶來的其他不利影響，如小區業主主張其人身以及財產安全等損失，因其不易計算，國家是否給與補償則難以判定。筆者認為，我國應參照美國準征收的經驗，先經由權利人提出申請，政府對其補償范圍進行審查，并經第三方機構根據具體情況進行驗定，最終確定相對公平合理的補償款。

五、結語

根據中共中央、國務院《若干意見》精神，“街區制”小區模式將是我國今后城市住宅規劃的主要方向，但由于我國傳統住宅觀念上的封閉性，以及目前開放小區安全保障措施還未落實到位，住宅小區的封閉性不能輕易打破，應該在聽取住宅小區土地權利人意見的前提下，協商出合理補償方案后才能實施該限制行為。同時，由于國家公權力的自我擴張性，以及公民的私有財產權在對抗國家公權力時本身的弱勢地位，須對國家準征收行為予以必要規制，而規制這一權力的重要途徑就包括合理界定公共利益的范圍，制定正當的征收程序，確立公平的補償原則等。當前，我國土地征收制度對私人所有權的剝奪或轉移問題已進行了一定程度的規制，但對實踐中已經大量存在的土地權利過度限制問題未予足夠重視，對過度限制行為的補償與救濟更是制度空白，因而不能有效回應社會生活對法治建設的有效需求，凸顯法律制度的滯后性。為了逐步完善我國的土地征收制度，保障公民的合法權利，今后我國應該在憲法以及其他法律中擴大征收的范圍，確立準征收的法律地位，并制定公平的補償標準、補償方式以及救濟途徑，從而有效規制公權力肆意行使，實現私權與公權的利益平衡。

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【責任編輯：張亞茹】