調整慈善募捐 規范慈善財產 明確慈善信托

楊思斌

2016年3月16日，全國人民代表大會表決通過了《中華人民共和國慈善法》，自2016年9月1日起施行。這是中國社會發展的里程碑，是中國法制發展上的重要法律。慈善法的頒布是加強社會領域立法、全面推進依法治國的重要舉措，對保障和促進慈善事業的健康發展具有重要的意義。

由全國人民代表大會審議通過慈善法，不僅提高了慈善法的立法層次和法律位階，使慈善立法更具民主性、科學性；而且將社會的需求、黨的主張和人民的意愿上升為國家意志，向社會傳達了國家主張共享發展的理念，釋放出通過發展慈善事業踐行社會主義核心價值觀，塑造人心向善、人人行善社會氛圍的強烈信號。慈善法的立法過程是一個普及現代慈善觀念，弘揚慈善文化的過程。慈善法的頒布與實施將不僅為慈善事業的發展提供基本的法制保障，而且將有利于調到社會力量打贏脫貧攻堅戰，有利于優化社會財富的分配結構，有利于促進經濟社會協調發展，有利于提升社會的文明程度。慈善法的頒布實施標志著慈善事業邁入法治化軌道，慈善事業將迎來發展的黃金時期。

一、調整慈善募捐和捐贈行為，回應社會熱點問題

募捐和捐贈是慈善組織持續運營和健康發展的保障機制。慈善募捐和捐贈，涉及慈善財產的籌集和運用，需要法律予以規制。慈善法明確了慈善募捐和捐贈的基本規則，回應了社會熱點問題。第一，慈善募捐的主體是慈善組織，個人本人或為了救助親朋好友發起的求助，不屬于慈善募捐，不在本法的調整范圍；如果慈善法對個人求助加以規制，反而不利于民間互助的行為。第二，慈善募捐必須基于慈善宗旨，而慈善宗旨應該具有公益目的，也即要使不特定的社會公眾受益。為某個特定的陷入困境的個人籌集款物的活動不屬于慈善法調整的慈善募捐。個人在自身面臨困難時向社會求助，是一項正當的權利，慈善法不調整個人求助，自然談不上禁止。任何假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財產的行為，需要承擔法律責任。第三，公開募捐涉及慈善財產的籌集和管理，是用別人的錢辦善事，有必要加以規范。慈善法適當擴大了公開募捐的主體范圍，規定依法登記滿二年的慈善組織可以申請公開募捐資格，其內部治理結構健全、運作規范的，民政部門應當發給公開募捐資格證書。該項規定適當放開了慈善組織公開募捐的資格，打破了公開募捐資格被少數慈善組織壟斷的格局，有利于慈善組織的公平競爭，增強慈善組織的活力，也有利于更多的社會資源投入慈善領域。第四，慈善法明確了公開募捐的方式和要求，回應了互聯網募捐。互聯網是發展慈善事業很重要的途徑。“慈善+互聯網”，使得慈善募捐更便捷、更高效，慈善法無疑應該肯定互聯網的募捐方式。但是，互聯網畢竟是虛擬世界，里面存在很多信息不對稱，為了避免引起糾紛，避免引起對愛心人士的傷害和對慈善事業的損害，法律應該有所規制。慈善法規定，慈善組織通過互聯網開展公開募捐的，應當在國務院民政部門統一或指定的慈善信息平臺發布募捐信息，并可以同時在其自身網站發布募捐信息。第五，慈善法規定捐贈人應當按照捐贈協議履行捐贈義務。捐贈人公開承諾捐贈，或者捐贈財產用于扶貧、濟困，扶老、救孤、恤病、助殘、優撫，救助自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件造成的損害等慈善活動并簽訂書面捐贈協議的，捐贈人不得反悔，逾期未交付財產的，慈善組織和其他接受捐贈的人可以要求交付；對拒不交付的，有權向法院申請支付令或提起民事訴訟。這是為了解決“諾而不捐”或假借慈善名義謀取私人利益的重要規則。但是，捐贈人公開承諾或者簽訂書面捐贈協議后經濟狀況顯著惡化，嚴重影響其生產經營或者家庭生活的，經向公開承諾地或者書面協議簽訂地的民政部門報告并向社會公開說明情況后，可以不再履行捐贈義務。

二、規范慈善財產制度，回應慈善組織最關心的問題

慈善財產的使用直接關系到慈善活動能否實現其慈善目的。現實中的很多因慈善活動引發的糾紛、對慈善組織公信力的質疑等大都涉及到慈善財產的管理和使用問題。慈善法對慈善組織的財產來源、財產管理和使用、慈善財產保值增值，慈善項目、捐贈剩余財產處理、受益人的確定、慈善支出標準和管理成本等作了明確的規定，特別是關于慈善支出標準和管理成本在立法中產生較大爭議。統一規定慈善組織年度支出標準的意義在于敦促慈善組織加大公益支出，及時有效利用慈善財產以實現慈善目的但是并未考慮不同慈善組織的差別而有削足適履的弊病。而慈善組織管理成本規定的單一化，則被慈善業界人士視為人為限制慈善事業發展的嚴重障礙，因為其沒有顧及到現實中多樣性的慈善組織的實際情況，采取了“一刀切”的做法，無法吸引或留住高端人才在慈善行業甚至會造成一些服務性慈善組織無法生存。

為滿足公眾對于慈善組織公益性的合理期待和保障慈善組織充分、高效運用慈善財產，慈善法第六十條規定：“慈善組織應當積極開展慈善活動，充分、高效運用慈善財產，并遵循管理費用最必要原則，厲行節約，減少不必要的開支。慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數額的百分之七十；年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十，特殊情況下，年度管理費用難以符合前述規定的，應當報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況。具有公開募捐資格的基金會以外的慈善組織開展慈善活動的年度支出和管理費用的標準，由國務院民政部門會同國務院財政、稅務等部門依照前款規定的原則制定。捐贈協議對單項捐贈財產的慈善活動支出和管理費用有約定的，按照其約定。”該項規定，一方面對于具有公開募捐資格的基金會的年度支出與管理費用設定基準，回應社會對具有公開募捐資格的基金會充分高效運用慈善財產與遵循管理費用必要性原則的關切；另一方面，對于管理費用可能超過10%的具有公開募捐資格的基金會，允許其向登記的民政部門報告并向社會公開，以接受監管機關與公眾的監督，同時，對于具有公開募捐資格的基金會以外的慈善組織開展慈善活動的年度支出以及管理費用的標準，法律授權由國務院民政部門會同國務院財政、稅務等部門依照前款規定的原則制定。

此外，法律還允許捐贈協議對單項捐贈財產的慈善活動支出和管理費用進行約定。

三、專章規定慈善信托，拓寬慈善活動方式

慈善信托是開展慈善活動的一種重要方式，其是否有必要在慈善法中作專章規定，經歷了“一上一下再上”的過程，二審稿拿下來后審議修改稿又把它放上去了。我國《信托法》雖有公益信托的規定，但公益信托一直沒有被激活，其中《信托法》關于公益信托的規定過于原則籠統，且管理機構不夠明確、設立門檻過高、實施程序繁瑣、稅收優惠存在空白等原因，導致制度吸引力不高。不少富豪想回饋社會卻缺少合適的途徑，只能跑到境外去設立慈善信托。慈善信托作為開展慈善活動的一種方式，具有自身的獨特優勢，不同于慈善組織和慈善捐贈，且與中國的文化有較高的契合度。缺少慈善信托的慈善法是不完整的，不符合慈善法的基本法和綜合法的定位。慈善法專章規定了慈善信托，明確了慈善信托屬于公益信托，規定了慈善信托的備案制度，明確了慈善組織或信托公司可以擔任受托人，規定了受托人、監察人的義務。慈善法關于慈善信托的規定，有利于激活慈善信托制度，對于拓寬慈善活動方式，實現慈善創新，促進慈善事業的快速發展具有重要意義。