內部控制：廉政風險防控的新視角和有效抓手

李慧 張海蘭

摘 要：當前腐敗的形式和特點對現階段廉政風險防控提出了新要求：從“不敢腐”向“不能腐”轉變；加強制度防控，推進信息公開。通過對風險管理視角、質量管理視角和基于防止利益沖突視角的廉政風險防控優缺點的分析，結合內部控制的內涵和特征，發現內部控制與廉政風險防控存在內在一致性。從內部控制視角開展廉政風險防控具有一定的理論價值和現實意義，成為現階段廉政風險防控工作的新視角和有效抓手。

關鍵詞：廉政風險；防控；內部控制

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2016）05-0047-04

黨的十八大以來，隨著黨風廉政建設和反腐敗斗爭的深入推進，反腐倡廉工作取得了重大成效。但近年來以查辦案件為主要形式的腐敗治理主要是解決“存量腐敗”，突出了“懲”的功能，屬于治標行為。隨著反腐敗力度的不斷加大，腐敗形式呈現出多樣化、智能化、科技化的趨勢，要想從根本上治理腐敗，必須從事后懲治向事前預防轉變。腐敗行為是廉政風險的實踐衍生，廉政風險表現為腐敗行為發生的可能性。因此，治理腐敗、防控廉政風險，其關鍵在于降低腐敗行為發生的可能性。而腐敗行為的發生有三個必備條件，缺一不可，即資源與權力、腐敗動機和腐敗機會。[1]因此，加強對權力運行的有效制約和監督，減少腐敗機會，降低腐敗動機，是治理腐敗和防控廉政風險的根本之策。內部控制是由單位各部門及其全體職員實施的，為實現內部控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序等，對相關風險進行持續防控的動態過程。內部控制以規范權力運行為核心，以制度建設為抓手，以流程管理為主要形式，通過對確權、配權、用權等環節的控制，確保權力運行的科學性、規范性和有效性，是構建“不能腐”的防范機制的堅強保障，為廉政風險防控工作提供了一種新的視角和有效抓手。

一、權力運行制約監督、內部控制與廉政風險防控

權力運行過程就是權力主體分配和行使權力的過程。[2]腐敗的本質是權力運行偏離了正確的軌道，即權力的出軌、越軌。腐敗主要與兩方面因素直接相關：一是“外因”，即權力缺乏健全完善的外部監督；二是“內因”，即權力結構不合理、權力配置不科學、權力運行程序不嚴密、權力體系內部制約機制不健全等。[3]因此，治理腐敗需要“內外兼治”，一方面要通過加強制約和監督，消除外因；另一方面，也是最為關鍵的，需要消除內因，即通過優化權力結構、明確權力邊界，從而進行科學地權力配置，并在此基礎上確保權力體系內部相互鉗制、權力運行流程嚴密有序。

黨的十八大報告對權力制約與監督的目標作了全面概括，明確提出“建立健全權力運行制約和監督體系”[4]，進一步強調了對權力運行進行有效制約和監督的重要性和艱巨性。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步突出強調，“強化權力運行制約和監督體系，強調‘堅持用制度管權管事管人”[5]。至此，關于“通過加強制度建設，制約和監督權力運行，從而切實將權力關進制度的籠子，是治理腐敗、防范廉政風險的有效方式”，在理論界和學術界已經達成了普遍共識。但如何對權力運行進行制約和監督，目前仍尚未非常清晰。2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對權力運行制約和監督涉及的重點領域、制約和監督的方式、手段等給予進一步明確，強調了內部控制在加強權力運行制約和監督中的重要作用。

“內部控制”概念最初來自于美國會計師協會的報告，后由美國反虛假財務報告委員會（COSO）發展完善，指由企業董事會、管理層和其他員工實施的，旨在為經營的效率和效果、財務報告的可靠性、遵循適用的法律法規等目標的實現提供合理保證的過程。[6]隨著內部控制研究的深入及內部控制建設的推進，內部控制的概念內涵逐步擴展到政府機構及其他行政事業單位，內部控制的對象也逐步從經濟活動層面拓展到了全部業務活動和內部權力運行，貫穿內部權力運行的決策、執行和監督全過程。內部控制以規范權力運行為核心，以流程管理為特征，以推進制度建設為抓手，通過優化權力結構、科學配置權力、規范權力行使，實現權力運行規范有序、公開透明和廉潔高效。這在當前全面深化改革的關鍵時期，尤其是法治型政府和服務型政府建設過程中，對于推動政府職能轉變、提高政府管理水平、防范廉政風險，從根本上治理腐敗具有重要的現實意義。

二、現階段廉政風險防控的新要求

2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，強化對權力的制約和監督，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究行為”[7]。這對廉政風險防控工作提出了新的要求，即通過法律、法規、制度建設，規范權力運行，減少腐敗機會，抑制腐敗動機，從而有效治理腐敗。

（一）從“不敢腐”向“不能腐”轉變

黨的十八大以來，黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得了重大成效，“不敢腐”的短期目標已初步實現。但近年來以查辦案件為主要形式的廉政風險防控發揮的只是治標作用，尚未達到治本的效果，且主要解決的是“存量腐敗”問題。要想從根本上治理腐敗，必須能夠有效防止“增量腐敗”，加強事前防范，從懲治腐敗向預防腐敗轉變，從“不敢腐”的短期目標轉向“不能腐”的長期目標。[8]這就要求從源頭上對腐敗進行治理，也就是通過加強對權力運行的有效制約和監督，確保權力結構合理、配置科學、權力行使規范有序，從而消除腐敗行為發生的必要條件，形成“不能腐”的有效機制。

（二）加強制度防控，推進信息公開

法治政府建設實施綱要（2015-2020年）強調：“堅持用制度管權管事管人，堅持決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，完善各方面監督制度，確保行政機關按照法定權限和程序行使權力；堅持以公開為常態、不公開為例外的原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開”[9]。由此，加強法規制度的建設和執行是廉政風險防控的前提和有效手段。但在現階段制度建設和執行還存在以下方面的問題：一是制度建設方面，如制度缺失、制度老化、制度碎片化和形式化、制度自身的規范性不足等；二是制度執行方面，存在“有法不依、執法不嚴”的現象，制度執行不到位。加強制度建設，需要在現有基礎上通過補充、更新、完善、廢止等措施，實現制度的體系化和流程化；關于制度執行方面，需要通過加強監督以確保制度依法依規高效執行，其中最為有效的監督形式就是實現信息的公開和透明。

三、內部控制是廉政風險防控的新視角

廉政風險防控是學界一直以來長期關注的話題，既有以風險管理為視角的廉政風險防控，也有從質量管理角度出發的廉政風險防控，還有基于防止利益沖突的廉政風險防控。風險管理視角下的廉政風險防控以風險管理理論為基礎，通過對廉政風險的識別、估計、評價、應對以及監控等環節的活動，有效降低或消除廉政風險轉變為具體腐敗行為的概率。其不足之處在于廉政風險的防控存在碎片化、靜態化、被動化等問題，無法有效應對和解決新形勢下的腐敗問題。質量管理視角下的廉政風險防控，將PDCA循環理論引入到廉政風險防控研究中，通過計劃（P，Plan）、執行（D，Do）、檢查（C，Check）、行動（A，Action）四個流程工作的不斷循環，以實現質量管理工作的不斷升級與持續改進，但仍未能關注到廉政風險的根源，即缺乏對權力的有效制約和監督。防止利益沖突視角下的廉政風險防控，認為國家公職人員擁有兩種身份，代表兩種利益：一是公職人員身份，代表公共利益；二是私人身份，代表個人或其親友利益。當這些人在分配和使用公共資源時如果不能正確處理好個人利益與公共職責之間的關系，就會使權力異化，從而形成廉政風險。這種廉政風險防控思想重視權力背后的利益誘因，關注權力行使主體即公職人員個人利益與其所代表的公共利益之間的沖突，旨在通過切斷公共權力與個人私利之間的通道，達到防控廉政風險的目的。但不足之處在于很難發現和規范那些隱蔽的、潛在的利益沖突。

廉政風險防控的關鍵在于規范權力運行，防止權力濫用，即事前預防。事前預防的關鍵在于加強制度建設和執行，制度建設的核心在于程序的嚴密以避免制度漏洞，制度執行的效果在于信息的充分公開和透明。內部控制是圍繞權力運行，通過優化權力結構，確定權力的歸屬及其邊界以科學配權，通過強化流程控制，確保權力運行規范、有序、高效，從而提高管理能力和治理水平。內部控制具有如下特征：（1）內部控制是一種全員控制，涉及單位內部所有部門及全體職員，體現的是全員參與，共同治理。（2）內部控制是一種全面控制，涉及到單位活動的各個層級、各個方面和各個環節以及單位內部的全體人員。（3）內部控制是一種全過程控制，涵蓋單位內部權力運行的決策、執行和監督全過程。（4）內部控制是一個完整體系。從時間順序上看，包括事前控制、事中控制和事后控制；從內容上看，包含制度設計、制度執行與監督評價，它們環環相扣，彼此配合，共同構成了一個完整的內部控制體系。

基于內部控制的概念內涵和特征，它體現了廉政風險防控的主動性、全面性、動態性、系統性和根本性，與當前法治政府建設、“不能腐”的廉政風險防控、切實把權力關進制度的籠子等目標不謀而合。可以說，基于內部控制防控廉政風險，既抓住了廉政風險的根本，又能夠實現廉政風險防控的體系化、動態化和主動性，是廉政風險防控獨特的新視角。

四、內部控制是廉政風險防控的有效抓手

2016年1月，習近平總書記在十八屆中紀委六次全會上指出：“針對中共中央關于黨風廉政建設的新要求，以及當前廉政風險防控工作的瓶頸問題，需要為廉政風險防控工作尋找新的有效抓手。”[10]內部控制以流程管理為特征，通過優化權力結構、科學配置權力、規范權力行使，以防范和減少權力運行中的風險。內部控制以規范權力運行為核心，以推進制度建設為抓手，逐步建立和完善以制度確權為基礎、以科學分權為核心、以陽光示權為關鍵、以有效控權為目標的內部控制體系，從而實現權力運行規范有序、公開透明、廉潔高效。內部控制可以有效地對權力運行進行制約和規范，確保權力運行的科學性、可行性，是保障組織權力規范有序、科學高效運行的有效手段，也是組織目標實現的有力保障機制，兼顧了權力運行規范性和有效性的雙重需求，符合權力運行制約和監督體系的內在要求。因此，有效的廉政風險防控必須做到相關法規制度前后銜接、左右聯動、上下配套、系統集成、動態適應。而內部控制通過構建制度體系、信息化溝通交流機制以及動態持續的風險評估、監督評價和制度優化等，有助于實現廉政風險防控的體系化、動態化。同時，內部控制強調全員參與，其出發點是為了提高單位內部管理水平和治理能力，目的是通過加強規范管理實現權力運行的規范有序，從而有效防范廉政風險，體現了廉政風險防控的主動性。

參考文獻：

[1] 程文浩.預防腐敗[M].北京：清華大學出版社，2011：10.

[2] 張國慶.行政管理學概論[M].北京：北京大學出版社，2000：8.

[3] 李光明，寇學軍.權力監督與廉政法律制度建設研究[M].北京：經濟日報出版社，2009：108.

[4] 十八大報告（全文）. [EB/OL].（2012-11-19）[2016-06-20].http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

[5] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定. [EB/OL].（2013-11-15）[2016-06-20].http：//news.xinhuanet.com/politics/201311/15/c_118164235.htm.

[6] （美）COSO. 內部控制——整合框架[M].方紅星，王宏，譯.大連：東北財經大學出版社，2008.

[7] 中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].（2014-10-29）[2016-06-20].http：//cpc.people.com.cn/n/2014/10/29/c64387-25927606.html.

[8] 程文浩.中國廉政建設的關鍵五年[J].人民論壇，2015（11）：39-40.

[9] 法治政府建設實施綱要（2015-2020年）[EB/OL].（2015-12-27）[2016-06-20].http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-12/27/c_1117591748.htm.

[10] 習近平在中紀委第六次全體會議上的講話（全文）[EB/OL].（2016-05-03）[2016-06-20].http：//news.xinhuanet.com/politics/201605/03/c_128951516.htm.

責任編校 陳 瑤