PPP項目中的政府財政支持文獻綜述

王玉

摘 要：本文對PPP項目中的政府財政支持的方式、效率和支持機制進行了系統的梳理、分析和總結。得出如下結論政府支持PPP項目的形式多種多樣，常見的有運營成本超支補償、分擔市場需求風險、補償金融風險、稅收優惠激勵等；各種政府支持的形式都直接或間接地對PPP項目的成功產生了正面效應，最終反應在投資者收益或降低風險上；使用特許權定價模型、最優的PPP合約機制、最優票價模型、Stackelberg博弈模型等模型針對不同類型的PPP項目刻畫政府與私人投資者的利益分配、風險分擔機制，給出了政府最優補償額的計算方法、私人的最大化收益機制。

關鍵詞：PPP項目；財政支持；財政補貼；利益共享；風險分擔

一、PPP項目中政企角色分配

政府與企業投資PPP項目的初衷決定了他們目標的不一致，涉及到投資、利益分配、風險分擔、責任分擔等諸多問題，二者的角色分配成為項目成功的關鍵，關于角色分配問題，大部分研究集中于對二者的風險分擔和利益分配的界定與機制設計上。

Jonathan（2003）認為在PPP項目中，政府部門對自身定位是否正確往往是決定到項目成功與否的關鍵因素，因為在這個過程中，政府既要擔任組織者又要充當消費者，同時還是規則的制定者。

Engel et al（2013）認為，政府應該承擔項目的市場需求風險，一旦或有風險后期成為事實，政府應通過財政補貼的方式對市場投資者提供補償，而市場投資者僅需要提供初始投資。

杭懷年（2008）針對政府和社會投資者之間存在的利益分配、責任分擔及出資比例等一系列問題構建了政企博弈模型，提出政府應把市場準入機制、激勵機制、風險分擔管理機制和政府監管機制等融入到PPP項目管理中去。

從文獻回顧可見，盡管目前已有許多文獻提出政企責任分配問題，并且定性地提出了政府應該明晰角色定位，事前承諾財政補貼，事后承擔風險，然而，對PPP項目中涉及到的具體的利益分配、風險承擔等問題尚且缺乏有效的和有針對性的措施。

二、政府支持PPP項目的方式

我國當前的PPP項目大多為大型的基礎設施項目，主要特點是資金投入量大、建設周期長、成本回收慢，因此對與零散的社會資本來說風險巨大，因此，能否吸引足夠多的市場主體參與到PPP項目中就取決于政府財政對項目的支持力度與支持方式。

PPP源于政府為解決財政資金短缺問題而讓渡項目的經營權給市場投資者，PPP項目通常為影響國計民生的基礎設施投資項目，其公共屬性決定了未來收益可能無法補償市場投資者的成本，因此政府有必要以各種方式進行補貼和支持。

PPP合作模式下政府財政支持有多種形式，只要能夠促進市場參與主體收益上漲的方式均可以予以采用，通常有對運營成本、市場需求風險、金融風險等的事后補償與采取稅收優惠的激勵補償等。

運營成本超支補償。姚東旻和李軍林（2015）指出，私人投資者在前期對項目運營過程中產生的成本低估或者由于原材料價格上漲等因素使后期項目收費無法抵補運營成本或者無法達到預期收益，政府部門會承諾對私人部門進行補償，但是補償是部分性的，主要風險依然由私人部門來承擔。

政府付費分擔市場需求風險。劉曉凱和張明（2015）指出，某些具有公益性質的項目如醫療衛生、教育、供水、供電相關的項目的產品具有需求剛性，因此這類項目的市場需求風險不適合轉嫁給私人部門，因此政府需要依據運營方提供的產品或服務是否達標而向其支付費用，即政府付費模式。英國和加拿大的PPP項目主要采用的都是政府付費承擔風險模式。

補償金融風險。劉燕舞（2015）指出PPP項目的金融風險具有系統性、周期長和傳染性等特點，因此政府對PPP項目金融風險支持至關重要。具體補貼方法包括利率擔保、外匯擔保等，如馬來西亞高速公路項目，政府向投資者承諾若匯率下跌超過15%，政府補償虧損。

激勵機制：稅收優惠。當前我國對基礎設施、環保項目等均有“三免三減半”等較大幅度的稅收優惠。郭建華（2016）從政府干預、供給經濟學等角度闡述了稅收優惠在PPP項目中的必要性，并提出了稅收優惠的具體激勵措施，如對PPP稅收立法、給與企業所得稅免稅期和加速曾就等政策。

總體來看，絕大部分文獻研究均持支持政府以各種方式向社會投資者補貼的觀點，差異在于補貼的方式不同，或直接財政撥款支持、或事后保險、或給與稅收優惠的激勵機制，而為了實現對財政不足補充的目的，政府支持應該合理適度。

三、政府支持的效率研究

PPP模式的引入是為了將民營部門的金融資源和管理經驗引入到公共領域，但是因風險問題需要政府財政補貼支持，但是財政補貼是增加了項目的投資效率還是會催生經營者的道德風險？

我國的研究中，何佳（2010）建立了以內部收益率，使用MCMC方法定量計算了政府財政補貼的收益，為市場投資者提供了對項目收益更精準的評估結果，為項目決策提供依據。汪文雄（2015）對我國的農地整理項目的PPP模式進行了綜述，該類項目中政府以財政補貼形式參與其中，項目事前需要制定政府補償的標準和方式。作者研究了影響我國農地整理項目的效率，結果發現代表政府部門的國土部門的監督管理與農戶的參與行為均對農地整理項目的效率影響較小。湯薇和吳海龍（2014）采取財務評價的方法，使用項目融資收益建立了PPP模式下項目融資方案的評價指標。給出了政府融資的效應模型，并以煤礦項目為例對模型的實用性進行了檢驗。模型適用于政府PPP的特許經營項目融資模式的選擇、設計與優化。

已有文獻對政府財政支持PPP項目的效率進行了定量研究，但是研究的方向大多僅限于是否有效率及效率高低的研究，對如何改進和提高效率，特別是針對不同類型的PPP項目的研究尚且不足，有待我們進一步的探索。

四、PPP政府支持的機制研究

合理的機制是實現目標的必要載體。政府財政支持PPP模式不僅僅為了分擔私人部門的風險，而且應是在實現投資者要求收益和降低風險的基礎上最大化社會效益，因此需要一種激勵相容機制來實現政府支持的效益最優化。

仝允桓（2001）以交通項目最優票價模型為基礎提出了政府補償原則和計算方法。楊帆等（2010）建立了政府補償的定價與優化模型，給出了政府最優補償額的計算方法。劉薇（2015）指出，PPP合作模式下，政府和社會主體應該以正式協議方式簽署科學合理的利益分配機制，政府應讓渡給社會資本合理的回報，而不宜采用對產品或服務提高價格的方式補償社會資本的利益，而是應該采取政府財政補貼的方式進行補償。馮俏彬，賈康（2012）提出我國應加強引導公共產品提供主體的多元化，以“全力共享、共同治理”為特征構建市場、政府和志愿部門共同參與的樞紐性架構，利用政府支持撬動整個社會的投資。

總而言之，關于政府財政支持PPP項目的研究，國外學者已經從角色分配、支持方式、支持效率、支持機制設計等方面進行了研究，取得了豐富的成果。盡管國內已有許多學者提出了政府支持的重要性和制度措施，但是在財政補償機制的設計方面尚且不足，有效的機制既要體現出不同性質項目的共性，又要反應他們的個性，因此亟待政府財政支持PPP模式的機制設計的研究，這將成為未來PPP模式的研究熱點。

參考文獻：

[1]Doh J P，Ramamurti R. REASSESSING RISK IN DEVELOPING COUNTRY INFRASTRUCTURE[J].Long Range Planning，2003，36（4）：333.

[2]Kumaraswamy M M，Zhang X Q. Governmental role in BOT-led infrastructure development[J].International Journal of Project Management，2001，19（4）：195-205.

[3]姚東旻，李軍林.條件滿足下的效率差異_PPP模式與傳統模式比較[J].中國轉型經濟，2015（2）：34-42.

[4]劉曉凱，張明.全球視角下的PPP：內涵、模式、實踐與問題[J].國際經濟評論，2015（4）：53-67.

[5]劉燕舞.基于PPP 模式的工程項目融資金融風險管理研究[J].價值工程，2015（36）：16-17.

[6]鄧雄.PPP 模式如何吸引外部資金的思考[J].金融創新，2015（7）：43-47.

[7]Santi Charoenpornpattana，Takayuki Minato.基礎設施公私伙伴關系的激勵機制[J].西安電子科技大學學報（社會科學版），2007（9）：27-32.

[8]王樂，郭菊娥，孫艷.基礎設施項目融資政府擔保價值研究.統計與信息論壇，2008（3）：57-60.

[9]吳孝靈，周晶，彭以忱等.基于公私博弈的PPP項目政府補償機制研究[J].中國管理科學.2013，21（11）：198-204.

[10]劉薇.PPP模式理論闡釋及其現實例證[J].財政稅收與資本市場，2015（1）：78-89.

[11]賈 康，馮俏彬.從替代走向合作：論公共產品提供中政府市場、志愿部門之間的新型關系[J].財貿經濟，2012（8）：28-35.

（作者單位：國家行政學院）