油氣長輸管道隱患治理存在問題及對策研究

霍登財 田水承 高鵬艷

摘 要：針對當(dāng)前油氣管道隱患治理中存在的責(zé)任不落實、資金不到位、治理難度大、時間長等問題，文章系統(tǒng)分析了隱患治理中存在的監(jiān)管、權(quán)益、責(zé)任落實、經(jīng)濟(jì)投入等根本性問題，提出從明確責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)管，加大投入入手，推進(jìn)當(dāng)前隱患治理工作，從而理順監(jiān)管體制、完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等，促進(jìn)石油天然氣長輸管道安全監(jiān)管長效機(jī)制的建立。

關(guān)鍵詞：石油天然氣；長輸管道；隱患治理

中圖分類號：TE 88 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-7312（2016）03-0323-05

0 引 言

油氣管道具有運量大、成本低、可連續(xù)等優(yōu)點成為石油天然氣的主要運輸方式[1]，目前我國陸上石油天然氣管道總里程近12萬km[2]，隨著長輸管道里程的不斷延伸，其事故也不斷發(fā)生，特別是2013年“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故的發(fā)生進(jìn)一步給油氣管道安全工作敲響了警鐘，經(jīng)過集中排查，各類油氣管道占壓，安全距離不足、穿越人口密集區(qū)等隱患逐漸顯現(xiàn)，同時因隱患涉及單位利益沖突大、管道單位主體責(zé)任不落實、政府監(jiān)管機(jī)制不順暢等原因?qū)е碌碾[患治理難度大、進(jìn)度慢等問題凸顯。針對油氣長輸管道隱患治理存在問題進(jìn)行探討研究，對促進(jìn)油氣管道隱患治理有重要的現(xiàn)實意義。

1 當(dāng)前油氣長輸管道存在的主要隱患及形成過程

安全生產(chǎn)事故隱患（以下簡稱隱患），是指生產(chǎn)經(jīng)營單位違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程和安全生產(chǎn)管理制度的規(guī)定，或者因其他因素在生產(chǎn)經(jīng)營活動中存在可能導(dǎo)致事故發(fā)生的物的危險狀態(tài)、人的不安全行為和管理上的缺陷。發(fā)現(xiàn)隱患后及時采取有效措施對其進(jìn)行整治，對于預(yù)防生產(chǎn)安全事故有重要意義。截至2014年3月底，全國共排查油氣輸送管線隱患2.9萬余處，其中：存在管道占壓1.19萬處，存在安全距離不足9 171處，不滿足安全要求交叉穿越8 293處。截止2014年11月底，經(jīng)過近一年的整治，全國排查出的29 436處油氣輸送管道隱患僅整改完成14 117處，整改完成率為48%.

1.1 管道占壓

管道占壓主要是指在管線兩側(cè)5 m地域范圍內(nèi)，進(jìn)行建房以及修建其他建筑物、構(gòu)筑物或放置危害管道的重物[3]。常見的占壓主要有：居民新建、擴(kuò)建房屋延伸至管線兩側(cè)5 m內(nèi)；居民在原有住房基礎(chǔ)上硬化院落、修建圍墻；管線附近企業(yè)新建、擴(kuò)建廠區(qū)道路，加蓋圍墻形成管道占壓；管道上方或周邊原有便道、村莊道路硬化、拓寬，車流量和車型加大，對管道形成占壓。

1.2 安全距離不足

安全距離是指管道周邊建筑物、構(gòu)筑物距離管線及其附屬設(shè)施的距離要達(dá)到國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求。一是人口密集場所與管道安全距離不足，強(qiáng)制性規(guī)范要求人口密集區(qū)域距離管道距離大于普通房屋，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，部分區(qū)域特別是新建城區(qū)、城鎮(zhèn)，管道周邊居住人口不斷增加，逐漸形成安全距離不足的問題；二是學(xué)校、醫(yī)院、居民活動廣場等公共場所距離管道安全距離不足，公共場所距離管道距離要求較大，而居民迫切希望就近修建公共活動場所，致使不斷出現(xiàn)新建公共場所與管道安全距離不足的隱患；三是企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存場所與管道安全距離不足，部分單位生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、范圍不斷擴(kuò)大，加蓋廠房、加大儲存導(dǎo)致原有距離不再符合規(guī)范要求，形成安全距離不足。

1.3 穿越人口密集區(qū)域

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深化和城市建設(shè)的不斷擴(kuò)展，部分管道經(jīng)過的農(nóng)村區(qū)域逐步劃為城鎮(zhèn)聚居點或城區(qū)、城郊區(qū)域，同時原管道使用的農(nóng)業(yè)土地逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，管道兩側(cè)房屋、公共場所不斷建設(shè)，人口不斷增加，逐漸形成管道在人口密集場所間穿越現(xiàn)象，土地建設(shè)使用和管道保護(hù)的矛盾不斷顯現(xiàn)，安全隱患不斷出現(xiàn)。

1.4 其他隱患

常見的其他隱患主要有：第三方破壞，主要是施工、偷盜等外力造成管道破壞；管道腐蝕，由于管道多數(shù)為地埋敷設(shè)，并且多為金屬管道，因防腐層破壞，陰極保護(hù)失效等，部分區(qū)段化學(xué)腐蝕和電化學(xué)腐蝕嚴(yán)重；自然災(zāi)害破壞，地震、泥石流等自然災(zāi)害發(fā)生時對管道造成破壞；管理缺陷，因管理制度不健全、操作規(guī)程不完善，違章操作等也能給管道安全形成威脅；不符合安全要求交叉穿越，主要是管道間相互穿越與道路、鐵路等實施交叉穿越，保護(hù)措施不到位形成安全隱患。

2 隱患治理存在問題及原因分析

石油天然氣管道安全生產(chǎn)專項整治以來，全國排查出了大量的安全隱患，各級政府，各相關(guān)單位大力開展隱患治理工作，經(jīng)過幾個月的工作，隱患治理取得了一定的成效，但也暴露出來一些問題。第三方破壞、管道腐蝕、操作管道、管道之間、交叉穿越等隱患，涉及責(zé)任單位較為明確，管道單位通過加強(qiáng)管理、加大投入、增加管道防護(hù)技術(shù)措施等辦法。但管道占壓、安全距離不足、管道穿越人口密集區(qū)等隱患，治理中涉及的責(zé)任主體情況較為復(fù)雜、人口較多、利益沖突大，總體呈現(xiàn)出治理難度大、時間長的問題。

2.1 企業(yè)主體責(zé)任不落實

2.1.1 隱患治理主體責(zé)任意識差，依賴心理強(qiáng)

2004年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作決定》，明確企業(yè)是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，2010年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》進(jìn)一步要求落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》也明確規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位是事故隱患排查、治理和防控的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)保證事故隱患排查治理所需的資金。但當(dāng)前油氣管道單位在排查出隱患后，不管隱患治理難度大小，均不進(jìn)行積極治理，而是片面依照《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》中“對管道存在的外部安全隱患，管道企業(yè)自身排除確有困難的，應(yīng)當(dāng)向市級以上地方人民政府主管管道保護(hù)工作的部門報告”，將隱患全部認(rèn)定為自身排除有困難隱患，報告當(dāng)?shù)卣犬?dāng)?shù)卣O(jiān)管部門為其治理隱患。存在一報了之、推卸責(zé)任思想意識。

2.1.2 大局意識不夠，治理賠償不積極

隱患治理中，占壓物拆遷或防護(hù)處理均涉及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和投入問題，只有利益雙方協(xié)商一致，補(bǔ)償資金落實到位，隱患治理才能順利進(jìn)行。但在當(dāng)前隱患治理經(jīng)濟(jì)賠償問題上管道企業(yè)總是片面依據(jù)《石油天然氣管道保護(hù)法》中工程建設(shè)先后順序來認(rèn)定處理占壓物拆遷賠償事宜，不顧全大局、積極賠償，給隱患治理帶來了難題。首先，沒有認(rèn)清管道建設(shè)用地只是在敷設(shè)時向土地所有人（承包人）進(jìn)行青苗賠償，而未依法征用的實際情況；其次，沒有嚴(yán)格按照《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)，未能充分考慮人民群眾的土地權(quán)益；第三，沒有準(zhǔn)確理解《石油天然氣管道保護(hù)法》中先建后建原則，該原則注重說明管道建設(shè)與其他經(jīng)審批的大型工程建設(shè)項目，在處理居民占壓物時不宜片面照搬；第四，沒有體現(xiàn)大型企業(yè)的社會責(zé)任，隱患治理涉及人口較多，且有明顯的權(quán)益紛爭，處理不當(dāng)，容易引發(fā)上訪等群體事件，不利于社會穩(wěn)定和管道的安全運行及其長遠(yuǎn)發(fā)展。

2.1.3 風(fēng)險意識差，安全投入不到位

安全問題存在的根源問題之一是經(jīng)濟(jì)問題，安全問題也是經(jīng)濟(jì)問題，安全就是效益，是企業(yè)高水平企業(yè)文化和現(xiàn)代化管理理念的重要體現(xiàn)[4]。在隱患治理中強(qiáng)化風(fēng)險意識，增強(qiáng)“安全就是效益”的管理理念，加大安全投入，有利于隱患治理工作的順利進(jìn)行和管道安全生產(chǎn)水平提高。管道企業(yè)是油氣管道運行的直接投資者和受益者，應(yīng)當(dāng)保證事故隱患排查治理所需的資金。管道穿越城市人口密集區(qū)隱患，因土地價值的不斷提升和涉及人口單位多、經(jīng)濟(jì)數(shù)額大、事故風(fēng)險大等情況，且出現(xiàn)隱患邊治理邊產(chǎn)生現(xiàn)象，最有效的治理辦法是就近進(jìn)行管線改遷。雖然改線的一次性投入較大，但能較為徹底的消除隱患，有效降低事故風(fēng)險，在處理城市建成區(qū)等人口密集場所隱患問題時應(yīng)優(yōu)先采用。

2.2 管道建設(shè)使用土地權(quán)益不明晰

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，《管道保護(hù)法》也強(qiáng)調(diào)土地所有人權(quán)益的維護(hù)，要求管道建設(shè)使用土地按照《中華人民共和國土地管理法》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行執(zhí)行。但是管道建設(shè)使用土地因其使用形式和安全距離要求等特殊情況，不僅與土地所有權(quán)有沖突，也與土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等發(fā)生沖突[5]，土地權(quán)益不明晰。一是鑒于油氣管道的重要性，各級人民政府在管道建設(shè)時優(yōu)先考慮管道的順利敷設(shè)，土地權(quán)益遺留問題較多；二是管道為地埋鋪設(shè)，管道建設(shè)使用土地通常只進(jìn)行建設(shè)時的青苗賠償，而未進(jìn)行明確的征收，土地所有權(quán)和使用權(quán)限不相匹配；三是為保障管道安全，管線兩側(cè)一定距離范圍內(nèi)不得進(jìn)行占壓或出現(xiàn)人口密集的公共場所設(shè)施[6-7]，使管道周邊較大面積的土地使用權(quán)限受到嚴(yán)格限制，而管道企業(yè)又未對權(quán)益受限土地進(jìn)行征用，不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不利于公民利益的維護(hù)；四是土地性質(zhì)的變化加大了土地權(quán)益的矛盾，隨著城市建設(shè)的發(fā)展，部分耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，土地價值飆升，人口、建筑劇增，同時管道保護(hù)要求的距離加大，土地權(quán)益矛盾凸顯。

2.3 規(guī)劃不夠合理和長遠(yuǎn)

油氣長輸管道因其在國家能源供應(yīng)的重要性，各級政府在管線建設(shè)規(guī)劃時存在“方便”管道建設(shè)的傾向，再加上近幾年來城市建設(shè)的快速發(fā)展，導(dǎo)致部分管道途經(jīng)區(qū)域逐步成為城市建成區(qū)或郊區(qū)，管道建設(shè)時規(guī)劃不夠科學(xué)合理弊端逐漸顯現(xiàn)，因規(guī)劃不夠合理帶來的管道隱患逐漸增多，并呈現(xiàn)出治理難度大、時間長、所需資金多的普遍特征。

2.4 政府監(jiān)管職能不能有效發(fā)揮

安全生產(chǎn)法、安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定等法律法規(guī)明確規(guī)定，企業(yè)是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，生產(chǎn)經(jīng)營單位是事故隱患排查、治理和防控的責(zé)任主體，管道企業(yè)發(fā)現(xiàn)管道存在安全隱患，應(yīng)當(dāng)及時排除。各級人民政府有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對生產(chǎn)經(jīng)營單位排查治理事故隱患工作依法實施監(jiān)督管理。而在當(dāng)前的石油天然氣管道隱患治理中各級政府普遍存在只注重管道協(xié)調(diào)保護(hù)職能，而不注重對管道企業(yè)的監(jiān)督管理職能，導(dǎo)致政府監(jiān)管職能不能有效落實，存在諸多問題。

一是主管部門不夠明確，當(dāng)前只有《石油天然氣管道保護(hù)法》規(guī)定省級人民政府能源主管部門和設(shè)區(qū)的市級、縣級人民政府的指定部門依法主管本行政區(qū)域的管道保護(hù)工作，雖然對管道保護(hù)主管部門進(jìn)行了規(guī)定，但安全生產(chǎn)監(jiān)管單位未能明確；二是隱患治理監(jiān)管責(zé)任夯不實，基層政府監(jiān)管手段有限，存在各級政府逐級向下落實的現(xiàn)象，雖然符合屬地監(jiān)管的原則，但是管道企業(yè)主要為省級大型國有企業(yè)，且管道敷設(shè)在地下，管道的主要控制節(jié)點在管道起始地，市縣級地方政府對管道單位的監(jiān)管手段有限，難以運用經(jīng)濟(jì)處罰、停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰手段加強(qiáng)對管道單位的監(jiān)管，致使管道企業(yè)在隱患治理中不積極的現(xiàn)象較為普遍。

2.5 法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)不完善

2010年，《石油天然氣管道保護(hù)法》的實施，從法律角度對石油天然氣管道有關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)，保護(hù)責(zé)任進(jìn)行了明確，是一部有效保護(hù)我國石油天然氣管道的法律[8]。但目前在油氣管理上僅有《石油天然氣管道法》，并且缺少配套法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則，在執(zhí)行過程中存在較多的問題。一是保護(hù)法注重對管道的保護(hù)工作，缺乏政府對管道企業(yè)監(jiān)管的專門法律；二是保護(hù)法中“人民政府主管管道工作的部門”的叫法不準(zhǔn)確，政府應(yīng)該是監(jiān)管的主體，企業(yè)才是管道保護(hù)的責(zé)任主體[9]；三是石油天然氣管道保護(hù)法及其現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對管道的安全距離、防護(hù)措施等不夠全面細(xì)致，需要進(jìn)一步修訂完善。

3 對策及建議

當(dāng)前存在的油氣管道隱患，最有效的辦法是根據(jù)治理的難易程度和性質(zhì)，進(jìn)行分類管理。對于占壓、安全距離不足的可通過政府加大監(jiān)管力度、加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，企業(yè)積極主動、加大投入及時進(jìn)行治理；對于管道穿越城市人口密集區(qū)，治理難度大、時間長的，建議從監(jiān)管體制、規(guī)劃建設(shè)等根本問題出發(fā)，進(jìn)行深化改革，建立油氣管道安全監(jiān)管的長效機(jī)制。

3.1 解決當(dāng)前隱患治理問題的對策

3.1.1 明確職責(zé)、加強(qiáng)監(jiān)管

市縣級政府要依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，盡快出臺文件，指定明確主管部門，落實監(jiān)管責(zé)任，避免出現(xiàn)責(zé)任不明，相互推諉。明確監(jiān)管部門后，盡快制定監(jiān)管措施和隱患治理辦法，加強(qiáng)對油氣管道企業(yè)的監(jiān)管力度。鑒于當(dāng)前管道企業(yè)存在隱患治理主體責(zé)任意識差，治理進(jìn)度緩慢的現(xiàn)象，加大監(jiān)管督促力度，必要時由主管部門牽頭，相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法，依法對隱患治理不力的管道企業(yè)進(jìn)行責(zé)令限期、罰款等行政處罰，問題嚴(yán)重、不服管理的上報省級主管部門建議加大處罰力度，形成安全監(jiān)管的高壓態(tài)勢。監(jiān)管的目的不是處罰，但必要的處罰能加深對企業(yè)的督促教育，能夠有效促進(jìn)企業(yè)主體責(zé)任的落實和隱患治理的主動性，推進(jìn)油氣管道隱患治理的進(jìn)度。

3.1.2 上下聯(lián)動，積極協(xié)調(diào)

石油天然氣管道占壓和安全距離不足的問題主要出現(xiàn)在村鎮(zhèn)，涉及的多為民房或村鎮(zhèn)小微企業(yè)個體財物，市區(qū)縣政府在組織協(xié)調(diào)隱患治理工作中充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的作用，便于與居民拉近距離，面對面的交流協(xié)調(diào)，對宣傳管道保護(hù)知識，增強(qiáng)村民保護(hù)意識，解決當(dāng)前占壓物拆遷清理工作具有重要意義。政府是管道企業(yè)的監(jiān)管者，更是廣大人民利益的維護(hù)者，各級政府上下聯(lián)動，積極協(xié)調(diào)，利用調(diào)解的辦法治理油氣管道隱患，既能消除隱患又能維護(hù)基層人民的合法權(quán)益。同時對于個別以斂財為目的、采用非法違法手段、惡意阻礙管道保護(hù)或破壞管道的行為，依法從嚴(yán)處理。

3.1.3 顧全大局，落實企業(yè)主體責(zé)任

企業(yè)是隱患治理的責(zé)任主體，生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)保證事故隱患排查治理所需的資金，建立資金使用專項制度。在隱患治理中企業(yè)要落實主體責(zé)任，承擔(dān)社會責(zé)任，加大資金投入，主動與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行聯(lián)系，以積極的行動和當(dāng)?shù)卣M織協(xié)調(diào)換取人民對管道保護(hù)及隱患治理工作的認(rèn)同。對于整改難度較小、所需資金較少的隱患在最短時間內(nèi)落實資金，予以消除；對于整改難度大、所需時間長的隱患，及時制定治理措施和應(yīng)急預(yù)案，通過現(xiàn)有條件加大安全巡護(hù)、增添技術(shù)措施，將隱患危害程度降到最低，同時加大預(yù)算投入，對需要改線遷建的及時落實資金，開工建設(shè)。

3.2 建立油氣管道安全生產(chǎn)長效機(jī)制的建議

1）加快監(jiān)管體制機(jī)制的建設(shè)。

對當(dāng)前油氣管道安全監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，借鑒國外先進(jìn)監(jiān)管體制和好的經(jīng)驗做法，形成管理機(jī)構(gòu)健全，監(jiān)管責(zé)任明確的監(jiān)管機(jī)制。

2）完善法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)。修訂完善當(dāng)前《石油天然氣管道保護(hù)法》實施過程中顯現(xiàn)出來的問題和不足，進(jìn)一步明確政府監(jiān)管部門和對管道企業(yè)的監(jiān)管職能；突出企業(yè)在管道保護(hù)中主體責(zé)任；注重涉及管道建設(shè)使用土地權(quán)益的平衡，減少因利益糾紛產(chǎn)生的安全隱患。制定出臺石油天然氣管道運輸行業(yè)監(jiān)管的法律法規(guī)或行政條例，使政府在對管道企業(yè)的監(jiān)管過程中有法可依。完善油氣長輸管道相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的修訂，為管道建設(shè)和監(jiān)管保護(hù)提供科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

3）著眼長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃。在新建管道時，發(fā)揮規(guī)劃部門的職能，在考慮當(dāng)前管道建設(shè)的同時放眼長遠(yuǎn)，注重規(guī)劃建設(shè)的系統(tǒng)性、科學(xué)性和前瞻性，充分考慮城市建設(shè)和土地使用，盡量避免管道從城區(qū)等人口密集區(qū)或重要公共設(shè)施區(qū)域穿過，形成大的安全隱患和問題。

4 結(jié) 語

針對當(dāng)前油氣長輸管道存在的隱患多、治理難度大、監(jiān)管體制不順暢、法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不完善的情況，文中通過對問題的深入剖析，既指出了解決現(xiàn)狀的對策也提出建立油氣長輸管道安全監(jiān)管長效機(jī)制的建議。

1）對策明確，針對性強(qiáng)，能夠有效解決當(dāng)前問題。從實際出發(fā)，依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)明確部門，強(qiáng)化監(jiān)管手段，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，著手解決具體問題。

2）建議長遠(yuǎn)，全面科學(xué)，注重從根本上預(yù)防問題的產(chǎn)生。理順體制，完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，是依法行政，建立法治國家的必然途徑；著眼長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃是預(yù)防和減少問題產(chǎn)生的根本措施。

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