中外合作辦學模式的制度性困境及其超越

王璟儀

摘 要 中外合作辦學是我國高等教育國際化的重要組成部分。這種辦學模式的主要特征表現為國家認證、院校自營、中外協調。中外合作辦學還面臨著許多困境，特別是制度上的模糊、割裂、孤立與不對等。解決這些問題，需要我國進一步探索與建立相關法律，構建專業組織與規范，以及改善政府監管行為。

關鍵詞 中外合作辦學 制度 辦學模式

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2016.01.004

Institutional Dilemma and Solution of Sino-Foreign

Cooperative Education Programs

WANG Jingyi

（Global Institute of Management and Economics， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian， Liaoning 116025）

Abstract Sino-foreign cooperative education is the important part of Internalization of higher education in our country. This educational model is characterized by national accreditation， institutional automatic operation and coordination. It still faces many dilemmas， especially obscurity， separation， isolation and inequity in institution. To solve these problems， our country is supposed to explore， constitute relating act， and set up professional organization and norms， and improve governmental supervision.

Key words Sino-Foreign Cooperative Education; Institutions; operating model

經過十數年發展，中外合作辦學業已成為我國高等教育國際化的重要部分，并在理念與制度上不斷反哺本土教育實踐。然而，巨大的成就卻無法掩藏這種教育模式產生的爭議、風險與困境，如何看待這些問題，并尋找合適的路徑實現突破，是進一步提升中外合作辦學水平的當務之急。

1 中外合作辦學發展的基本模式及其特征

中外合作辦學模式的生發是因應中國高等教育變革內在需求的結果。改革開放以來，理念的開放與政策的松動使得高等教育辦學的選擇更加豐富，一方面，國家鼓勵民間力量規范性地辦學，增進市場化，同時擴展高等教育的規模;另一方面，對外交流的日益增長也使得國內教育界的視野更加開闊。自1978年以來，我國就開始探索各種形式的中外合作辦學，先后有中國人民大學、復旦大學等高校與美國、法國舉辦中美經濟學 、中法法學培訓班，天津財經學院與美國俄克拉荷馬大學合作舉辦MBA班，南京大學與美國霍普金斯大學合作創辦中美文化中心等。①1993年，原國家教委出臺《關于境外機構的個人來華合作辦學問題的通知》，標志著中外合作辦學開啟了制度化進程。到2003年國務院頒發《中華人民共和國中外合作辦學條例》（以下簡稱條例），合作辦學的根本宗旨與方向基本厘定，即積極引進國外優質教育資源，促進本土高等教育的變革與發展。目前，我國本科水平中外合作辦學模式在層次上主要有三種類型：一是具有獨立法人資格的中外合作大學，如寧波諾丁漢大學，上海紐約大學;二是高校內部非法人設置的中外合作二級學院;三是高起點的中外合作辦學項目，即在學科、專業和課程層面的合作。②從學制上看，主要存在2+2（國內就讀2年，國外就讀2年）、3+1（國內就讀3年，國外就讀1年）和4+0（本科階段四年均在國內完成）等單一或復合模式。在學歷資格的認證上，主要采取中外雙學歷和單一文憑兩種形式。③

從整體上看，合作辦學的特征表現為國家認證、院校自營、中外協調。認證是西方許多國家高等教育辦學基本的準入與評估模式，在保證基本制度環境和規范的前提下，它能夠給予院校更多的自主運營權。但與西方普遍采用的專業組織認證不同，我國建立起了政府認證的模式，主要職責由教育部中外合作辦學監管工作信息平臺承擔，其主要功能是資格審批、質量評估、信息發布與行政監管。國家認證在引進國外優質教育資源的過程中能夠充分發揮政府公信力，也有利于教育主權的維護。院校自營是指中外合作辦學的資金籌集、課程設置、教學模式等各方面事務由主辦機構自行負責，有較大的自主性，這有利于本土院校按照自身發展需求擬定具體的合作辦法。中外協調是指組織與管理中的各項事務由中外雙方協商處理。例如，《條例》第21條就規定具有法人資格的中外合作辦學機構應當設立理事會或者董事會，不具有法人資格的中外合作辦學機構應當設立聯合管理委員會。理事會、董事會或者聯合管理委員會的中方組成人員不得少于二分之一。④這就在組織形式上規定了管理過程的雙主體原則。

2 中外合作辦學制度的現實困境

中外合作辦學實質上是教育輸入本土化的一種制度形式，將海外教育資源引入國內，使得更多學生能夠接受國際化、多樣化和優質化的課程，同時在理念與體制上促進中國院校的轉變。然而，中外合作辦學這種“嫁接”式的結合會導致許多制度重塑上的困境，進而影響資源整合與組織管理的效率。

從外部來看，中外合作辦學的制度環境表現出模糊、割裂、孤立以及不對等的特征。所謂模糊，是指盡管我國已經搭設出中外合作辦學的政策框架，但在制度規則的細化方面仍然欠缺，導致辦學主體和利益相關者對實踐中難以找到準確的依據。例如，《條例》將合作辦學的主旨確定為“引入國外優質教育資源”，但在教育體系內部卻并未形成甄別、篩選和復查的有效機制。也就是說，針對何種教育資源才是優質的這一問題，大家沒有形成共識，這就造成許多低水平的院校、項目或是課程進入我國高等教育市場。所謂割裂，是指中外合作辦學的運行機制涉及中央、地方與院校三個層面，在制度規范上相對復雜。在機構與項目的準入、監管與評估方面，教育部具有直接的行政權，依靠政府的權威性發揮作用;在招生入學等方面，絕大多數中外合作辦學機構或項目都被納入了高考體制內，因而在實質上受到地方教育部門的限制;除具有獨立法人的機構外，大多數合作辦學主體都附屬于本土高校，在具體的操作中無法避免所在學校的影響。如若從中外合作辦學的審批過程來看，申請還必須經過從地方到中央行政部門的層層把關，程序相當繁瑣。所謂孤立，是指由于中外合作辦學的民辦性質，缺乏政府的財政支持，大多數情況下需要自籌資金，這種孤立的狀態使得許多辦學主體不得不把運營成本而非質量作為其主要原則。另一方面，隨著各項辦學費用的不斷上漲，相關院校只能通過提高學費來緩解經費不足的問題，將財務壓力全部轉嫁給學生和家長。所謂不對等，是指中外合作辦學的主體地位和由此產生的管理關系不相適應。相對于傳統的學校教育而言，中外合作辦學具有特殊性。在于各級政府的關系上，它既不同于公立高校與政府間的高度監管關系，又不同于民辦高校與政府、市場的三方關系。⑤但是，現有的制度環境既沒有賦予中外合作辦學主體更加獨立自主的地位，又沒有給予其與公立辦學主體等同的資助政策，在客觀上增加了管理與運營的難度。

從內部來看，中國高校與外方大學在制度融合方面存在較大障礙。特別是在中外合作辦學機構的層面上，組織內部的治理采取的是一種在引入國外管理經驗的同時兼顧本土行政結構的舉措。所以，在辦學實踐中我們既能夠看到董事會、學術委員會這樣的組織，也不難發現實際的運作仍然擺脫不了行政化的邏輯。這種矛盾產生的最大問題便是管理過程中制度成本的增加，以及權力主體不明帶來的政策偏離。除此之外，這種狀況還會逐漸削弱合作雙方彼此的信任感。

3 中外合作辦學制度重構的可能選擇

第一，通過立法的形式進一步明晰中外合作辦學的教育定位、準入標準、辦學條件、退出機制等。在目前的制度環境下，中外合作辦學是政府規制和監管的產物，然而未來發展更加需要的是穩定的法制環境和更加規范的司法解釋。公共政策與行政指令固然有很強的政治效力，但也有明顯的彈性，且無法規制政府本身的權力。法律則不同，它能夠平等地約束參與者的權利與責任，并具有穩定性和強制性。同時，中外合作辦學相關立法的原則應該注意幾點：首先是優先保護受教育者的權利。聯合國教科文組織與經濟與合作組織制定的《跨境教育質量指南》提出“保護受教育者權利”的基本宗旨，這也應該成為我國相關立法的核心原則。其次，增進中外合作辦學主體的教育權益。如若將中外合作辦學模式定義為公益事業一部分，應該進一步加大政府的投入與支持，并區別于一般民辦教育形式。再次，應該平等保障合作雙方的利益。盡管合作辦學的最終目的是促進本土高等教育的發展，但在中外雙方的利益保障方面應該盡可能對等，以體現我國在教育國際化進程中開放、公正的態度。

第二，嘗試構建專業組織對中外合作辦學主體進行規范。政府在監管教育方面的作用是無法替代的，但這并不代表其權力范圍是無限的。事實上，在中外合作辦學的制度環境中，有著明顯的政府規制失靈現象。⑥相對于公共力量的強制，專業組織的協調有著獨特的優勢。一方面，它能夠根據學術共同體發展的自身需求設定規范，以健康地引導行業發展;另一方面，它有利于中外合作辦學模式真正形成自主的制度環境。

第三， 進一步完善國家監管的相關政策。從目前來看，改善政府行政監管有兩個方向：一是監管向審批前延伸，積極甄別和篩選國外優質教育資源，防止重復辦學、過度市場化等現象;二是監管向審批后延伸。通過與外方合作，建立起更加全面的質量評價體系，對辦學過程中出現的問題進行及時的修正。

基金項目：本文系遼寧省教育廳人文社會科學一般課題“遼寧省中外合作辦學發展模式與定位研究”（課題編號：W2012 185）的階段性成果

注釋

① 李盛兵，王志強.中外合作辦學30年——基于11省市中外合作辦學分析[J].華南師范大學學報（社會科學版），2009（2）：96-99.

②④國務院.中華人民共和國中外合作辦學條例 [EB/OL]. http：//www.crs.jsj.edu. cn/ index. php/ default/news/index/2.

③ 郭強，趙風波，宗琛.本科層次中外合作辦學區域發展比較研究——以蘇浙滬為例[J].黑龍江高教研究，2015（3）：67-71.

⑤ 陳麗萍，朱玉成.中外合作辦學省級政府教育統籌的問題歸因于對策研究——國家教育體制改革試點調研報告[J].中國高教研究，2015（10）：16-21.

⑥ 胡光明.高等教育中外合作辦學中的政府規制失靈問題[J].現代教育管理，2011（5）：40-43.