淺析完善我國公務(wù)員的績效考核制度

石曉鈴

摘 要：績效考核是公務(wù)員管理的重要內(nèi)容，也是公務(wù)員制度的重要組成部分，在現(xiàn)代行政國家中發(fā)揮著越來越重要的作用。我國公務(wù)員績效考核制度的發(fā)展演進已歷經(jīng)多年，《中華人民共和國公務(wù)員法》是這方面的最新發(fā)展。制度的演進取得了成效但也有不足，它的進一步完善仍需要做多方面的工作，其中包括科學合理地制定考核標準，引入和加強末位淘汰制度等。

關(guān)鍵詞：績效考核；公務(wù)員；完善策略

中圖分類號：F241 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）03-0146-02

公務(wù)員考核制度是國家公務(wù)員制度的重要組成部分，作為政府人事管理的一項基礎(chǔ)性工作，公務(wù)員考核關(guān)系政府的工作效能的提高和公務(wù)員素質(zhì)的優(yōu)化。近年來隨著政府績效管理理念的形成與加強，最大化公務(wù)員的行政績效成為公務(wù)員考核制度改進的導(dǎo)向。《中華人民共和國公務(wù)員法》是我國第一部干部人事管理的法律，是干部人事管理科學化、法制化的里程碑。本文以該部法律為參照，分析公務(wù)員績效考核制度演進中的成效與不足，探討進一步完善該制度的對策及其演進趨勢。

一、公務(wù)員績效考核制度的內(nèi)涵及特征

公務(wù)員績效考核是指國家行政機關(guān)按照法定權(quán)限，依據(jù)國家公務(wù)員管理的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件，對所屬公務(wù)員的工作成績、能力、態(tài)度等進行的考察和評價的活動。與企業(yè)等私人部門的員工績效考核相比，公務(wù)員績效考核具有如下幾個特征：一是考核的法定性。指對公務(wù)員的考核須以國家公務(wù)員管理的相關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)，由法定考核主體依法定程序進行考核。二是考核標準的多樣性。政府公共部門的宗旨是維護公共秩序，促進公共福利，其績效往往承擔著政治統(tǒng)治、經(jīng)濟效益、社會公正、道德教化等多重責任，也導(dǎo)致了公務(wù)員績效考核標準的多樣性。三是考核過程的社會參與性。公共部門并非一個可以脫離公眾而存在的封閉系統(tǒng)，它與公眾有著天然的密切聯(lián)系，并時刻保持著與公眾之間的互動。四是考核的公開性。雖然公務(wù)員績效考核僅僅是行政機關(guān)內(nèi)部管理行為，但政府行為的公共性以及透明政府的理念推動了考核向社會大眾的公開化。

二、公務(wù)員績效考核制度存在的不足

在一個團體內(nèi)，由于成員能力、素質(zhì)、機會、激勵水平等方面存在差異，必然導(dǎo)致成員之間的工作績效存在差距。由此，公務(wù)員績效考核制度正是為最大化公務(wù)員的工作績效服務(wù)的。眾所周知，制度設(shè)計的合理性將對預(yù)期目標的實現(xiàn)產(chǎn)生深遠影響。從多年來的實踐看，公務(wù)員考核制度設(shè)計中仍然存在著一些缺陷，已然對績效評估、員工激勵產(chǎn)生負面影響，阻礙了考核目標的實現(xiàn)，故亟待克服。

1.考核標準過于粗糙。當前我國公務(wù)員人數(shù)超過700萬，對這樣龐大的隊伍進行考核，“德、能、勤、績、廉”的考核標準只能是指導(dǎo)性的。面臨政府機關(guān)種類繁多的職位，層級復(fù)雜的職務(wù)，要實現(xiàn)公正科學的考核，就必須有進一步細化與具體化的考核標準。然而，我國現(xiàn)行的公務(wù)員考核制度的考核標準仍比較粗糙，不利于考核結(jié)果的客觀性以及考核過程的公正有效性。盡管一些地方政府和職能部門出臺了相關(guān)細則，但“由于工作性質(zhì)、工作特點差異大，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，考核者無所適從”。

2.考核激勵功能失效。一方面，考核結(jié)果往往表現(xiàn)出中庸。不少單位通常是“優(yōu)秀”滿額之后，其余均為“稱職”；更有甚者，一些的單位的“優(yōu)秀”者是用抓鬮產(chǎn)生的，這樣直接導(dǎo)致了獎勤罰懶的考核機制失效。另一方面，人為因素左右考核。人際關(guān)系的好壞往往比工作的好壞更容易反映在績效考核結(jié)果當中，另外，上級領(lǐng)導(dǎo)所謂的“指示”，考核對象的相互妥協(xié)等都有可能改變應(yīng)有的考核結(jié)果。

3.考核缺乏專業(yè)性。一是缺乏專業(yè)性的考核者。《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》中明確規(guī)定考核主體由部門負責人、本部門人事等有關(guān)單位負責人和公務(wù)員代表三方組成，這雖然保證了考核的全面性和公平性，但卻無法保證考核者的專業(yè)性，也就難以保證考核結(jié)果的科學性；二是缺乏專業(yè)性的考核手段。在信息化時代，政府辦公日益電子化，計算機數(shù)據(jù)處理技術(shù)、辦公自動化等極大地改變了公務(wù)員的工作形式和工作內(nèi)容。在本應(yīng)與時俱進的年代，我國現(xiàn)行的績效考核還普遍采用傳統(tǒng)的定性考核方法，嚴重影響了考核的效率和質(zhì)量。

4.考核結(jié)果利用率低。《公務(wù)員法》明確規(guī)定，考核的結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)、級別、工資以及公務(wù)員獎勵、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)。可見，對績效考核結(jié)果的合理利用是績效考核的一大功能。然而，實際操作中，考核結(jié)果部分與工資待遇、獎勵、職位晉升脫節(jié)的現(xiàn)象依然普遍。此外，由于考核者與被考核者之間的信息不對稱，加上溝通反饋機制的欠缺往往導(dǎo)致考核結(jié)果利用的低效率。例如，考核小組通常只把年終的考核結(jié)果通知被考核者，而各項得分被考核者無從知曉，也就無法從績效考核的結(jié)果中發(fā)現(xiàn)自己的缺點并加以改進或進行培訓(xùn)。

5.考核方法流于形式。行政機關(guān)是一個以管理和服務(wù)為主要內(nèi)容的部門，它所生產(chǎn)出來的產(chǎn)品和服務(wù)多是一些非有形的產(chǎn)出，不像企業(yè)的產(chǎn)品那樣進入市場交易體系后可以形成一個反映其生產(chǎn)機會成本的貨幣價格，這就給政府績效的量化帶來了困難。而且，由于缺乏定量的測評標準和定量分析人員，我國目前的政府績效考核仍然以定性考評為主，對公務(wù)員的評價，往往是憑經(jīng)驗、憑印象、憑感情或跟著感覺走，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學的分析測評，造成了考核難以避免隨意性和片面性。

三、完善我國公務(wù)員績效考核制度的策略

制度建設(shè)必須嚴格以實現(xiàn)預(yù)期目標為依據(jù)。我國的公務(wù)員考核制度必須體現(xiàn)“公平、公正、公開”原則，而以上的不足正是體現(xiàn)了該制度在實際操作中的對“公平、公正、公開”的落實不到位。為此，筆者認為必須在以下一些方面完善公務(wù)員的績效考核制度。

1.科學合理地制定考核標準。確保績效考核的公正客觀性，科學合理地制定考核標準是前提。為此，針對國家公務(wù)員不同的職務(wù)和職位，我國有必要進一步制定更為科學細化的公務(wù)員職位說明書和考核標準。（1）對考核對象分類分級。橫向上根據(jù)工作性質(zhì)分為若干類，縱向上根據(jù)職務(wù)分為若干級，考核過程按照管理權(quán)限分級進行。（2）對考核內(nèi)容進行分解。通過逐項要素的細化，制定出考核等級標準和有關(guān)量化標準。（3）合理確定各考核要素的權(quán)重。在體現(xiàn)工作實績的核心地位的同時，還必須合理分配其他考核要素的權(quán)重。平時考核與年終考核相結(jié)合也必須考慮兩者的合理比例。（4）合理借鑒他國的量化考核標準。西方國家已形成了一些行之有效的量化指標，且已形成了一套標準的指標模型，如英國在公務(wù)員年終考核指標報告中明確列出了評價文官工作表現(xiàn)的十個考核項目。這種考核的標準化做法，可以減少考核人員的主觀隨意性，具有借鑒意義。

2.加強培訓(xùn)引入公眾評估。考核主體包括部門負責人、本部門人事等有關(guān)單位負責人和公務(wù)員代表三方面，考核主體的能力和素質(zhì)將直接影響公務(wù)員的考核。故必須對考核主體進行必要的培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容不僅要包括績效考核的一些專業(yè)性知識和考核的具體標準和程序，而且還必須加強思想道德方面的教育，幫助考核主體形成科學公正的考核觀。

此外，公務(wù)員的考核還必須體現(xiàn)一定的開放性。從考核主體的構(gòu)成來看，公務(wù)員考核實際上形成了封閉式的考核模式，這種模式有悖于公務(wù)員考核的公開公正原則，實施的效果不甚理想。可以引進社會公眾參與公務(wù)員的績效評估，作為政府的管理和服務(wù)對象，社會公眾將對公務(wù)員的行政效能做出較為客觀的評價。這可以通過社會調(diào)查、民意測驗等方法，定期了解社會公眾對政府工作的滿意程度，然后將其轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的工作績效。

3.完善公示制度，實行公開考核。只有公開化才能實現(xiàn)民主的考核，要做到公開考核關(guān)鍵要在制度上完善公示制度、告知制度。通過將考核的過程和結(jié)果及時對內(nèi)對外公示，保證整個考核過程在各方面的監(jiān)督之下進行。包括考核主體人選，考核的程序安排，考核的明細標準，考核結(jié)果等都應(yīng)該向考核對象和社會做出詳細的公布。通過這種公開考核形式，不僅可以增加考核的透明度，確保考核目標的順利實現(xiàn)，同時還可以促進考核主體與被考核者之間的信息互動，為被考核者改進工作提供指導(dǎo)。

4.采用現(xiàn)代考核手段。科學的績效考核需要依賴于現(xiàn)代化的考核手段。一是電子化的考核手段。公務(wù)員考核任務(wù)的繁重、復(fù)雜使得計算機信息技術(shù)的應(yīng)用變得必要且迫切，例如通過網(wǎng)絡(luò)進行的民意測驗將大大簡化工作量。另外，建立一個完善的信息系統(tǒng)，進行及時的信息收集、分析，也將使得公務(wù)員的績效考核工作更為簡單精確。二是借鑒企業(yè)的考核手段。績效考核是源自經(jīng)濟單位的一個詞匯，現(xiàn)代企業(yè)已經(jīng)積累了許多行之有效的考核方法，例如關(guān)鍵事件法、圖尺度評價法、交替排序法等等。因此，仔細了解企業(yè)的考核方法，選擇并改進這些考核方法使之適用與政府公務(wù)員的績效考核，將使得公務(wù)員的績效考核制度更為科學完善。三是借鑒他國的考核手段。國外的公務(wù)員考核制度要比我國早幾十年，他國的考核手段對我國也具體實際意義。例如，美國采用人員比較法，即預(yù)先設(shè)定幾項因素，各項因素分為不同的等級尺度來對考核者做出判斷，還有一些國家采用因素臆斷法、浦洛士考績法等。

5.引入末位淘汰制，強化競爭激勵。末位淘汰制度是通過對考核結(jié)果的利用，促進公務(wù)員隊伍內(nèi)部形成競爭機制。通過優(yōu)勝劣汰原理，讓公務(wù)員時刻感受到生存壓力，將促使公務(wù)員更專心于本職工作，這樣不僅可激活機關(guān)的工作作風，而且還可以有效優(yōu)化公務(wù)員隊伍。目前，不少單位對此進行了有益的嘗試與探索。例如，對年度考核被確定為基本稱職和不稱職等次的公務(wù)員員，實行離崗培訓(xùn)，連續(xù)兩年不稱職將被辭退等。值得注意的是，末位淘汰制的實施必須以考核結(jié)果的客觀公正性為前提，同時必須明確實施末位淘汰制目的不是淘汰，而是為了更好地實現(xiàn)科學的績效考核，使公務(wù)員的積極性與創(chuàng)造性能得到充分發(fā)揮，進而提高機關(guān)的工作效率。因此，必須把末位淘汰制和嚴格科學的考核聯(lián)系起來，做到法制化和規(guī)范化。

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