績效分析在稅務績效管理中的廣泛應用與探究

曹錦陽

摘 要：績效考核結果運用，是稅務績效考核的目的所在、動力之源。為了更加科學合理地發揮績效評估的作用，采用系統的梳理績效分析的一般理論與方法，并從績效管理PDCA角度，詳細論述績效計劃、過程管理、考核評價及結果運用等各個績效管理環節具體的績效分析方法及應用，在系統內部通報、薪酬獎金調整、評先評優掛鉤、人事調整依據、行政績效問責等方面的評價，對將績效分析切實應用到績效管理的全過程中去具有實踐價值。績效考評作為一種有效的現代管理手段，必須廣拓渠道、狠抓實效，推動績效結果的有效運用，真正發揮其改進管理的功能。

關鍵詞：稅務績效；結果運用；績效分析；管理方法

中圖分類號：F810.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）03-0150-06

一、當前績效內涵的拓展與績效結果運用的個性化特點

20世紀80年代新公共管理思潮出現以來，政府績效考核與評估已經成為各國行政發展的最新主題，而公務員績效考核與評估也成為政府績效管理的重中之重。績效，最早來源于經濟方面的定義，主要以可計算的利潤來表達。隨著社會經濟和企業管理發展的需要，績效的含義逐漸拓展為“組織對資源的有效、高效及安全的運用，與運營和功能的有效性相關”。績效可以指效率，也可以指工作結果或者產出。

管理績效是政府履行其管理職能的效果和效率。首先，市場經濟基礎上的政府職能決定了政府應當更重視管理績效的宏觀性，所以，應當更多地從長遠、整體、全局的角度來分析政府的管理績效，而不能只看眼前、局部的得失。如城市化、產業結構升級、企業制度創新、引進外資、發展高等教育等方面，地方政府卻少有作為，由此帶來影響地方發展的諸多深層次問題[1]。公務員績效考核一方面能檢驗和評價公務員工作的現狀，另一方面能起到改善和提高工作效率的作用。因此，當今世界各國都十分重視公務員績效考核問題的研究。績效考核結果的運用，在不同程度地強調了績效結果運用的重要性。由此納入完整的績效體系，通過強化獎懲、強化績效結果應用，便于增加壓力、激發活力。績效結果運用主要集中在：一是系統內部通報。將年度績效管理綜合得分報黨組會審定后，將績效考評結果以適當形式在一定范圍進行內部通報，一般采用下發文件、會議通報形式；對績效評估中被評為先進的，絕大部分單位都采取在系統大會等場合頒發獎牌予以集中表彰。二是薪酬獎金調整。對績效結果優秀與不良的人員，在績效工資、獎金發放上予以區分，進行合理調整。如單位考核中，對先進單位和該單位干部獎勵一定數額的獎金；個人考核中，根據績效評估中人員的年度考核等次，按照獎優罰劣的原則制定分配方案，經上級審定后發放到個人。部分單位還采取與月獎金掛鉤的激勵方式，加大對稅收收入完成情況等中心工作業績的考量督促。三是評先評優掛鉤。各單位的考評結果與領導班子和干部考核適當掛鉤，如先進單位的主要負責人當年公務員年度考核定為優秀等次，并授予嘉獎以上榮譽；對干部連續三年績效考核為“優秀”的，記三等功表彰。四是人事調整依據。將考評結果作為干部人事調整的重要依據，對于連續考核優秀的干部，多給予晉升機會；對于連續績效不良的人員，考慮進行降級或調崗處理；在領導干部選拔任用中，歷年績效考核情況都明確作為主要考評因素之一。五是行政績效問責。在績效結果運用中逐漸開始注重績效問責，對績效管理和評估中發現的一些機關工作人員不認真履行職責、推諉扯皮、效率低下、貽誤工作甚至“吃拿卡要”等問題，嚴格進行責任追究；對被一票否決或者考核結果居末位的單位，下達整改通知書并對該單位主要負責人進行誡勉談話。

二、績效管理技術層面的問題和誤區

《政府業績與質量測評：問題與經驗》由三部分組成，即荷蘭概念與運用、美國視角和國際經驗。業績與質量測評是PPBS（Plan-Project-Budget System，計劃程序預算系統）仍然在起作用和有活力的標志[2]。宏觀上說，從政府績效的運行過程看，有決策績效、執行績效和監督績效[1]。但我國的政府績效管理無論是從思想體系來看，還是從具體的操作層面看，都還處于發育階段，尤其我國正處于轉型發展的關鍵時期，推行政府績效管理還會遇到政府公職人員觀念轉變滯后，市場機制不健全的特殊困難。除存在思想認識、制度設計、體制機制等層面的問題外，實際管理中還存著大量具體的技術性問題，主要表現在：

（一）績效管理指標可操作與可評價性不強

績效管理首選要確定好績效目標，再利用相應的績效指標來對目標進行衡量測度。政府要實現其社會管理目標，首先需要把其目標進行細化，通過可操作化的設計將細分目標構建成可以測度的管理指標體系。改革開放以來，我國已初步建立了一系列的政府績效評價和測度指標體系，但各項管理數據采集、監測體系尚未建立健全，政府績效目標的選擇有很多難點。

（二）人員績效測量缺乏客觀性的標準

人員績效的測評基礎是工作崗位和個人能力的有效匹配。而目前對政府公務員所從事的工作并沒有進行深入的職位分析，對人員也沒有進行深入的個性化職業能力和職業素質測評，沒有建立系統而全面的崗責體系、崗位能力模型，無法做到崗能匹配。因此，對公務員個人績效考核還處于傳統的人事考核階段，只能依據“德、能、勤、績、廉”幾個大的方面設立比較籠統的績效指標。這種考核的弊端顯而易見。首先，績效考評內容與公務員個人的工作職責沒有明確的聯系，很難反映公務員個人的實際工作狀況。由于考核標準和依據不清，考評主體也無法向考評對象解釋考核的結果。其次，很難將評估結果應用于對干部的獎勵、晉升或降職、崗位調整，因而在實際執行的過程中大多都流于形式，沒有達到應有的激勵和鞭策效果。更重要的是，無法告知被評價者到底如何才能改善自己的績效。

（三）缺乏科學的績效管理和分析工具

一項管理制度如果沒有技術做支撐，就會流于形式。正如生產工具的改革會帶來生產力的變化，績效管理技術的發展會促進績效管理制度的優化和提升。目前的政府績效管理實踐中，績效分析和評估技術還很粗放，缺乏精細化分析和管理工具，不僅影響到績效管理本身推進的效率和效果，更重要的是在很多時候引起了對績效管理效果的質疑，擔心績效管理變成新的噱頭和走過場。

三、西方發達國家稅收績效管理的借鑒和績效分析的現實作用與影響

（一）西方發達國家稅收績效管理的借鑒

1.美國國內收入局的平衡測評體系。管理學的創始人彼得·德魯克（Peter F.Drucker）在長達六十多年的職業生涯中，出版了30多本著作，2002年被授予美國“總統自由勛章”，這是美國公民所能獲得的最高榮譽。說他是英雄，就是因為他完全結合美國的管理實際，尤其是結合美國的社會、文化和環境來探討和研究管理的各種問題，揭示管理的規律。也正因為如此，美國各行各業的管理者才深深感到德魯克的管理理論和管理，方法能夠解除他們的困惑，解決他們最為棘手的問題[3]。

2.澳大利亞稅務局的績效測評體系。澳大利亞稅務局與其他政府機構在實施績效產出和效果測評的基礎上，開始實行績效財政預算，以推動公共行政部門最有效地管理和使用各種資源。所有公共機構必須按照澳大利亞聯邦財政部的要求明確它們的績效產出和績效效果，并必須確保其績效產出的實際效果與預期效果、設計效果和戰略目標相一致。

3.主要經驗與借鑒。從西方國家稅務機構工作績效測評體系，可以總結出以下經驗：一是稅務部門的職責和工作目標在績效測評中始終占據主導地位。要測評的目標是那些社會、政府、公民和納稅人最希望取得的目標。二是測評的觀念和原則要貫徹徹底，從始到終，從最基層到最高決策指導層。三是設置的指標必須精心選擇、含義豐富、深刻和互相不矛盾、不沖突，而且相關信息和數據必須是能夠被及時、準確、客觀地測量或調查到。四是績效測評中不能過分強調一、兩個指標的重要性，平衡測評應該受到重視。五是績效測評是一個不斷重復的過程，有必要建立績效測評循環體系，這樣不僅稅務部門工作績效可以得到不斷改善，績效測評體系本身也可以得到不斷改善。

（二）績效管理最終結果體現績效的評定

隨著政府與社會的關系、角色定位的不斷變化，單純把效率作為政府評估的綜合性最終尺度具有很大的局限性，確立什么樣的政府管理理念，成為當今政府管理與改革的核心問題。建立一個能夠科學評估、有科學指標體系，對評估結果能夠回應的政府已經成為當今世界各國政府改革的大趨勢[4]。政府績效管理是根據管理效率、服務質量、公共責任、公眾滿意度等方面的評判，對政府在公共管理過程中投入、產出、最終結果所體現出來的績效進行評定和認可。“當組織評估它們干得如何時，即與過去的業績相比，與其他組織（基準尺度）相比，它們取得這些陳述的目的和目標時，將業績測評考慮為測評和程序的一個過程或系統是有益的。”政府實行績效管理正是基于戰略目標，通過各個關鍵管理環節進行評價測度，達到提升效能、改進工作的目的。稅務系統在國家稅務總局的統一安排和部署下，全面推行績效管理，推進服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府建設，以改善行政管理、提升行政效能、增強稅務部門執行力和公信力為核心，不斷提高行政管理的科學化、規范化水平。

（三）績效分析方法成為績效管理各階段的重要工具

利用績效管理，積極推動有關稅收的重大決策部署的落實，促進稅收工作持續發展，需要相應的科學管理方法和工具的引進。績效分析方法是績效管理各階段不可或缺的管理工具。首先，績效分析方法可將稅務各項任務和要求落到實處。讓“提升站位、依法治稅、深化改革、傾情帶隊”和“三個三”的要求變成可測的指標體系，避免空喊口號、模糊籠統，達到可衡量可控制的目的。其次，績效分析方法可以在管理過程中提供發現問題的手段和工具，以達到及時糾偏，改進工作機制。再次，績效分析方法可以進行績效差距分析，提供改進的相應對策建議。正是由于關注和重視績效分析方法和工具，將會使得稅務的績效管理工作真正區別于以往的各種運動式、口號式、形式化管理，真正體現出稅務系統在管理精細化、流程化和規范化方面的特色。

四、常用政府績效分析方法的內涵與評價依據

政府績效評估是根據管理效率、服務質量、公共責任、公眾滿意度等方面的判斷，對政府在公共管理過程中投入、產出、最終結果所體現出來的績效進行評定和認可。政府績效評估系統應包括績效目標系統、績效比較系統、績效測定系統、績效反饋系統。提升政府績效的核心在于，降低政府成本，提高政府效率，充分發揮市場在資源配置中的基礎作用[5]。為了很好地解決政府績效管理的技術層面問題，讓績效管理和分析技術在稅務績效管理中發揮關鍵作用，需要對政府績效分析方法進行深入研究。在政府績效管理實踐中，有很多成熟的企業管理方法可以借鑒和引用，具體到進行政府績效分析，有如下幾種常用的方法。

（一）標桿管理法

標桿管理是一種不斷認識和引進最佳實踐，以提高組織績效的方法，與企業再造、戰略一起并稱為20世紀90年代三大管理方法。以行業內外一流的領袖型組織為標桿，從組織機構、管理機制、業績指標等方面進行對比評析，在對外橫向溝通、明確績效差異形成原因的基礎上，提取本組織的關鍵績效指標，制定提升績效的策略和措施，在對內縱向溝通、員工達成共識的前提下，定性、定量評價相結合，通過持續改進追趕和超越標桿，最終達到提升組織績效水平的目的。

（二）平衡計分卡

平衡記分卡強調短期目標與長期目標間的平衡、內部因素與外部因素間的平衡，也強調結果的趨動因素。要求政府將短期目標與長期目標、組織戰略與評估指標體系相結合，從而達到政府內部績效和外部績效的平衡。平衡計分卡的核心理論是通過系統內部各方面指標及指標之間的相互驅動的因果關系展現組織的戰略軌跡，是實現績效考核—績效改進以及戰略實施—戰略修正的戰略目標過程，要求政府績效應該從公眾滿意、政府產出、政府的流程效率、自身建設等多個維度進行衡量，且最終的目的應立足于公眾滿意。

（三）關鍵業績指標法

關鍵績效指標（KPI-Key Performance Indicator）法是目標管理（MBO-Management By Objective）法與帕累托定律（“20/80”定律）的有機結合。它通過對組織的戰略目標進行全面的分解，分析和歸納出支撐組織戰略目標的關鍵成功因素（CSF-Critical Success Factors），繼而從中提煉出組織、部門和崗位的關鍵績效指標。

（四）多元統計分析法

多元統計分析方法是統計學領域中專門用來處理多指標、復雜相關等問題的一種方法。利用多元統計分析方法能很好解決政府績效管理和評估過程中存在著指標數目眾多、選擇困難、權重設置不科學、主觀性太強、評估程序復雜、計算困難等問題。具體來說，又有層次分析法（AHP方法）、線性回歸法、數據包絡分析法（DEA方法）等多種方法，涉及到數理統計基礎理論在政府績效領域的具體應用。

（五）360度分析法

現有的績效分析工具中360度分析法是其中相對客觀、全面、科學的一種方法，是從所有可能的渠道收集信息，又稱為“360度反饋”或“全方位法”，是運用“多方反饋”（multiple-source feedback）技術，由與被評價者有密切關系的人，包括被評價者的上級、同事、下屬和服務對象匿名對其進行評價，被評價者自己也對自己進行評價。

五、稅務績效分析方法的具體應用和績效分析效果的進一步確認

政府績效管理不是簡單的數據統計過程，而是由許多環節與步驟所組成的系統工程，是一個PDCA的工作循環，遵循一定的流程和方法，由諸多的工作流程所組成。有學者提出，政府績效評估系統應包括績效目標系統、績效比較系統、績效測定系統、績效反饋系統。坎貝爾認為績效是行為的同義詞，它是人們實際的行為表現并是能觀察得到的。按照稅務總局的“稅務系統績效管理辦法”和“稅務機關績效管理辦法”，稅務推行績效管理的流程是績效計劃制定、績效管理監控、績效考核評價和績效結果運用。在這些關鍵的流程中，各種績效分析方法和工具都有不同程度的應用。

（一）制訂計劃中的績效分析

1.戰略引領下的績效目標和指標制定。公共行政部門如何科學地開發與管理人力資源，不僅對自身工作質量和效率的提高有著舉足輕重的作用，而且對全社會人力資源的開發和利用有著重要的影響。同時公務員素質的高低，公共行政部門人力資源能否得到合理利用和開發，直接關系到行政管理體制改革的成敗[6]。按照戰略績效管理要求，管理活動主要包括兩個方面：一是根據組織戰略，建立科學規范的績效管理體系，以戰略為中心牽引組織各項管理活動；二是依據相關績效管理制度，對每一個績效管理循環周期進行檢討，對管理團隊或責任人進行績效評價，并根據評價結果對其進行價值和權力分配。因此，首先要對稅務的管理活動進行細分，在總的價值目標之下，細分并確定各管理對象的績效子目標，并細化成可衡量的測度指標，形成一個指標體系，把總局的戰略思想、目標、核心價值觀層層傳遞給各級稅務部門和干部職工。具體的績效分析工具可以使用績效目標樹的方法，利用戰略地圖分解、魚刺圖等管理工具，將總系統目標與子系統目標之間、子系統目標與子系統目標之間的內在關聯直觀、形象地標示出來，建立層層分解、邏輯分明的稅務績效指標體系。

2.進行差異化管理和評估。在管理對象的選擇上，稅務績效管理應該注重差異化。對可量化計算的工作事項，應該計算效率，對一些難以量化計算的工作，主要利用定性的方法或使用“效益”的概念。例如，韓國主要是對具有事業性、執行性特征的公共部門進行績效管理，而那些所從事的項目的結果比較有偶然性的（比如防止犯罪、火災、疾病等）公共部門則不納入[3]。同時，針對稅務人員績效，評價目標的設定常常是依靠主觀評價，而不是無可爭議的數據。因此應該將德、能、勤、績分成若干要素，并配以合適的分值，按照工作業績、工作能力、工作態度從多個維度和細節來設定定性評價的標準。

3.應用標桿管理法確定績效目標。標桿管理法是確定標桿作為稅務部門奮斗的目標，在每一個實施階段結束后都把結果與確定的標桿相比較，進行階段性的總結評估，以對下一階段的方法做出調整，直至最后達到標桿水平，確定更高的標桿，充分發揮標桿的引導和激勵作用。

（二）管理監控中的績效分析

1.編制績效任務實施方案。根據標桿比對中發現的差距，編制實施方案并以此開展工作，進行監控、評估與調整，必要時返回進行檢查，甚至調整原組織，直到調整達到最理想效果。堅持問題導向原則，針對主要問題，設計有針對性的解決方案，有持續改進和創新的策略，有最佳實踐的策略，重視管理溝通，與相關責任單位、責任人充分溝通，明確責任，確保可行性，并進行績效承諾。在編制實施方案的過程中，綜合采用項目管理技術、甘特圖、因果魚刺圖、時間計劃倒排法、網絡計劃技術、管理溝通、頭腦風暴等各類手段，進行科學決策。其步驟有：第一，使用項目管理法，確定方案必需的要件；第二，確定項目和工作任務；第三，確定事情和責任單位；第四，用倒排節點和網絡圖（關鍵路徑法），確定每一環節產出工作的質量標準。

2.進行過程管理分析。一是總體情況分析。對各個被考評單位的情況分析，條件允許的情況下可以獲取往年同期數據和上季度數據的指標，還可從同比和環比兩個方面進行比較判斷，尤其是重要的稅收業務類指標和執法監管、服務滿意度類指標。在此基礎上，從成績和不足兩個方面總結出本階段工作的主要特點。二是工作現狀的主要原因分析。從內外部環境對工作的影響、目前的工作進展等方面對各項管理指標的基本情況進行深入分析，查找其深層次原因。對工作出現明顯異常的情況，還應開展更細致的調研。三是明確有效工作措施。通過對本階段的工作形勢進行研判，提出下一個階段主要的工作措施。可以繼續年初的計劃和方針不變，也可以按照目前形勢進行調整。涉及到重要變動的，應該經過必要的報批程序。而過程管理分析中要重視數據和事實，注意平時的工作臺賬和記錄的準確性，不能憑感覺或推理來進行判斷。同時，要重視趨勢分析，注意使用數學手段和管理工具，對一些趨勢性的現象進行提前分析判斷。

（三）考核評價中的績效分析

政府績效管理和績效評估，是當代公共行政改革和發展的熱點之一，它作為一種基本的行政管理模式，貫穿于政府管理的各個方面，影響各國政府行政改革的政策方向。我國要形成廉潔高效的行政管理體制，落實科學的發展觀，應樹立以績效為導向的行政理念，建立科學的政府績效評估制度[7]。績效考評是對績效目標和指標的衡量與認定，利用標桿管理法將引進最佳實踐后產生的工作效果與預期達到的目標進行對比，找出不足之處，實現工作的改進，在此基礎上繼續尋找表現優于自己的稅務組織作為績效比較的對象。發掘新標桿，繼續改善績效。

1.充分收集績效信息。績效是指從過程、產品和服務中得到的輸出結果，并能用來進行評估和與目標、標準、過去結果以及其他組織的情況進行比較。稅務部門績效評估所需要的信息量大，信息來源渠道豐富。要有準確、客觀、完整的評估材料以及有效的反饋、擴散機制，必須采集、整理、儲存評估信息，這是稅務績效測定的基礎性工作，借此形成績效信息庫。稅務績效管理要收集相關的征管、稽查、服務等信息，包括橫向比較與縱向比較所必需的信息，并且加工整理，分類更新，測定儲存。

2.確定績效測定主體。360度分析的理論基礎是當代心理測量學中的真分數理論（True Score Theory）。真分數理論中最重要、最基本的關系式可以用如下的數學公式表示：X=T+e，X為實得分數，T是真分數，e是誤差分數。由于360度分析著眼于各個不同側面，在一個組織中對任何一位成員都經過多次測量，平均誤差E（e）漸趨于零，測量誤差的變異數也趨于零，實得分數就會趨于真分數。因此，360度分析與其他方法相比具有較高的信度與效度。而按照360度分析方法要求，稅務績效評價的主體可以是上級稅務主管部門和地方政府，也可以是稅戶和公眾，這與國家稅務總局的“三個服務”是相對應的。因此，從服務大局、服務稅戶、服務基層角度出發，可選擇多角度對稅務組織進行深入分析評價。

3.績效多元分析評價。利用多元統計分析方法，對稅務部門績效評估分析結果進行收集整理、統計和運用。除了對評估總分或總指標進行分析外，對評估對象相對獨立的維度指標的等級分數進行分析，將體量化指標與參與評估同級稅務的指標得分進行橫向比較，結合定性指標的評估標準，找出評估對象的優勢和存在差距。在比較過程中，還必須考慮外部環境的變化對各級稅務組織產生的各種不同的有利影響和不利影響，從而對其績效做出較為客觀公正的有效判斷，對績效預期提出科學設想。健全完善各項配套措施，確保績效考評體系的約束激勵性。

（四）結果運用中的績效分析

立足于強化公共部門人力資源績效考核的效用，提升其對廣大公務員隊伍激勵、引導的價值，使之成為能切實評估公職人員工作業績、工作能力、發展資質等的高效管理工具[8]績效考核的目的不僅僅是作為確定稅務部門或員工獎懲、任免的標準，其根本目的是通過績效管理發現工作績效的不足和差距，查明問題原因，制定并實施有針對性的改進計劃和策略，促進稅務部門績效的持續改進與員工能力的不斷提高。

1.撰寫績效分析報告。績效分析報告也稱為績效整改報告、績效評估報告等，從基本情況介紹、工作完成情況分析、下一步工作建議等方面制定稅務績效整改報告。基本情況介紹應包含績效管理主體方案制定原則、依據，考評對象及分類情況，考評內容及指標體系，考評方法、流程與數據獲取來源等。工作完成情況分析應包含年度目標任務完成情況、未完成目標及原因分析等，可采用比例分析法、對比分析法、均值分析法等多種分析方法，分析過程可配以餅形、柱狀、條形、雷達、趨勢等多種類型的圖表，增強報告的直觀性、生動性與可讀性。主要是針對存在的薄弱環節和工作部署提出具體的工作建議。

2.進行績效系統整改。績效管理在于通過績效任務制定、過程管理、考核評價和結果應用，促進目標的貫徹執行，促進稅務績效的不斷提升，而績效整改正是結果應用的重要組成部分，確認工作績效的不足和差距，查明產生的原因，制定并實施有針對性的改進計劃和策略，不斷提高工作水平。績效整改是連接績效考評和下一管理循環中績效目標制定的關鍵環節。通過開展績效整改，要求各稅務部門深入分析各個績效指標的考評結果，找出其中存在的關鍵問題，有針對性地制定詳細的改進方案，促進績效的不斷提升。通常方法和措施有：（1）分析績效差距，明確管理短板。一是目標比較：將考評期內實際工作完成情況與績效目標進行對比，尋求工作績效的差距和不足。二是歷史比較：將考評期內實際工作完成情況與上一期的工作完成水平進行比較，衡量和比較其進步或差距。三是橫向比較：在不同部門或單位之間，分類進行橫向比較，或者同一部門不同地域進行跨省或市進行比較。（2）開展績效反思，制訂改進計劃。稅務部門在內部需要針對績效管理短板，開展績效反思，進行教育培訓。一方面檢查工作過失，另一方面進一步加深績效改進意識。同時，根據上述方法，結合年度績效管理指標表，有針對性地分析，制訂具體改進計劃，改進計劃的制訂要緊密結合實際，按照由易到難循序改進原則進行。（3）考評績效整改，督促整改落實。將績效整改計劃納入下一年度績效管理過程，對具體整改過程進行跟蹤指導，并對整改目標的完成情況進行考核評估。同時，建立完善的、符合稅收科學發展的績效管理機制，制定詳細管理制度及激勵政策，進一步推動績效整改有效落實。

參考文獻：

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[責任編輯 吳 迪]