珠三角區域大氣污染聯防聯控立法介評

謝偉

摘 要：珠三角區域大氣污染聯防聯控立法已經初具規模，對防治珠三角區域大氣污染發揮了重要作用，但仍存在協同性立法規制不足、市場機制立法缺位、公眾參與規定缺位等問題，應在這三方面加以改進，進一步完善珠三角區域大氣污染聯防聯控立法。

關鍵詞：區域大氣污染防治；協同立法；市場機制；公眾參與

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）03-0197-02

當前，我國的區域大氣污染已經嚴重影響到可持續發展，能否有效治理區域大氣污染關系到我國經濟可持續發展的全局。根據國務院《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》，到2015年，應建立大氣污染聯防聯控機制，形成區域大氣環境管理的法規、標準和政策體系。目前，珠三角在區域大氣污染聯防聯控立法方面已經初具規模，對珠三角區域大氣污染聯防聯控發揮了至關重要的作用。

一、珠三角現有的區域聯防聯控的法規和規范性文件總結

（一）綜合性法規和規范性文件

1.《廣東省環境保護和生態建設“十二五”規劃》。該規劃強調要突出聯防聯控的重要作用，明確了聯防聯控、改善大氣環境質量的目標，提出珠三角地區要通過聯防聯控機制強化區域復合污染治理，并確定了大氣污染防治的重點工程，為“十二五”期間廣東省的大氣污染治理擬定了一份比較詳細的規劃。

2.《關于進一步加強環境保護推進生態文明建設的決定》。該決定與大氣污染防治有關的主要是明確廣東省應“完善污染物排放地方標準體系，對珠江三角洲地區和‘兩高一資行業實行更嚴格的排放標準，限制高耗能、高耗水、高污染產業的發展。實行能源消費總量控制制度，在珠江三角洲地區試行煤炭消費總量控制。綜合運用環保、價格、信貸、土地等多種手段，建立健全落后產能退出機制。”

3.《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》。該辦法明確，省人民政府制定區域大氣污染防治規劃，有計劃地控制或削減各地方主要大氣污染物的排放總量。縣級以上人民政府對改善本行政區域大氣環境質量負責，制定規劃，采取措施，使本行政區域的大氣環境質量達到規定的標準。

4.《廣東省珠江三角洲清潔空氣行動計劃》。該計劃首次確立了珠三角清潔空氣行動計劃的總體目標，確定了八大任務：（1）嚴格環境準入，有效控制新增大氣污染物排放：嚴格實施分區控制和總量控制。（2）大力改善能源結構，從源頭削減大氣污染物產生量：發展清潔能源，改善能源消費結構。（3）強化常規重點源污染減排，全力推進大氣污染治理：繼續推進并深化火電廠脫硫和脫硝工程。（4）以機動車污染控制為突破口，積極防治光化學煙霧污染：提高新車準入標準，力爭提前實施“國Ⅳ”排放標準。（5）加強典型行業揮發性有機化合物排放控制，認真應對復合型大氣污染：加強對石化、化工及相關產品制造企業的全過程控制。（6）加強飲食服務業污染治理。（7）加強城市揚塵污染的全過程控制。（8）控制其他大氣污染源，努力削減各類大氣污染物的排放：加強非道路移動源（船舶、建筑、園林及農用機械）的廢氣污染控制。

5.《珠江三角洲清潔空氣行動計劃2011年度實施方案》。該方案再次強調了廣東省珠江三角洲清潔空氣行動計劃確定的八大工作任務。

6.《珠江三角洲清潔空氣行動計劃2013—2015年度實施方案》。該方案在《珠三角清潔空氣行動計劃》第一階段的基礎上，以多污染物協同控制為手段，以控制PM2.5和臭氧等二次污染物形成為重點，以珠三角區域合作解決共同環境問題為范例，提升環珠三角地區（粵東、粵西、粵北）空氣污染防治水平，促進全省大氣污染防治工作再上新臺階。

（二）專項法規和規范性文件

廣東省第一次全國污染源普查結果顯示，機動車氮氧化物排放量已經占排放總量的32%，對城市空氣污染影響很大。因此，珠三角大氣污染防治的專項法規和規章主要針對的是機動車污染防治，主要有：

1.修訂的《廣東省機動車排氣污染防治條例》。該條例確定了機動車污染監管體制，規制了機動車排氣污染防治，使得黃標車限行有法可依，加強油氣治理，年可節約5億元，嚴格排氣污染檢測。

2.《廣東省機動車排氣污染防治實施方案》。該方案通過強化在用車污染控制，提高新車準入門檻、實施高排放車輛逐步淘汰、全面供應清潔高品質車用成品油、完善法規體系和加強監管能力建設等措施，逐步建立機動車排氣污染防治體系，切實改善空氣質量，保障廣大人民群眾身體健康。

3.《廣東省機動車環保分類標志管理辦法》。該辦法確定了機動車環保標志管理體制；機動車環保分類標志核發程序等。

4.《珠江三角洲環境保護一體化規劃（2009—2020年）》。該規劃提出，要全面推進聯防聯控，加快解決區域大氣復合污染。應全面實施珠三角清潔空氣行動計劃，從注重重點行業減排向全面防控轉變，從單因子治理向多污染因子綜合控制轉變，多手段聯合推進，穩步提升脫硫成效，全面推進降氮脫硝，協同控制揮發性有機物和氮氧化物，大幅減少顆粒物，構建世界先進的典型城市群大氣復合污染綜合體系，逐步解決區域大氣復合污染問題。

（三）各項地方性環境標準

主要有：《廣東省火電廠大氣污染物排放標準》。該標準是廣東省首次發布的廣東省地方行業污染物排放標準，比國標要嚴格得多；《機動車排氣檢測三項工況法標準》以及遙測法標準，這“三項工況法標準”主要指在用點燃式發動機汽車排氣污染物排放限值及測量方法（穩態工況法）》（DB44/592-2009）、《在用壓燃式發動機汽車排氣煙度排放限值及測量方法（加載減速工況法）》（DB44/593-2009）和《在用汽車排氣污染物限值及檢測方法（遙測法）》（DB44/T594-2009）等三項在用機動車排氣檢測地方標準。此外，還有《工業鍋爐大氣污染物排放標準》《廣東省汽、柴油四項標準》（粵Ⅲ油、粵Ⅳ油）、《水泥行業污染物排放標準》及印刷、表面涂裝、家具、皮革制造四個行業的揮發性有機物排放標準等14項標準，建立了較為完善的珠三角大氣污染聯防聯控工作政策標準體系。

二、珠三角區域聯防聯控立法存在的問題

（一）區域大氣污染聯防聯控的立法供給不足

珠三角的區域聯防聯控立法在全國應該是比較豐富的，但仍然缺乏對區域內各城市相互之間權利義務的約束，主要是“協同控制”的環境政策、法規和標準體系尚不健全，立法供給還不能滿足大氣污染治理的實際需要。

（二）大氣污染區域聯防聯控難以形成“協調一致”的行政執法

珠江三角洲區域大氣污染防治聯席會議缺乏立法機關和司法機關的介入。除了行政部門，還應該增加立法機關和司法機關作為聯系會議的成員單位，在三大國家權力中，立法權和司法權是兩個不可或缺的權力，而大氣污染治理遠非僅僅依靠行政部門就能夠解決的，還需要立法機關和司法機關的保障和支持。

（三）尚未建立有效運行的區域聯防聯控市場激勵機制

歐盟和美國的經驗證明，在大氣污染防治領域，僅僅依靠命令—控制手段是無法實現達標的，必須依靠市場機制，激發污染主體的參與熱情和積極性，促使污染者主動減排。但廣東省目前尚未建立起比較完善的排污權交易市場。除此之外的環境經濟政策，珠三角還很缺乏，比如環境金融機制等。

（四）公眾參與流于形式，缺乏有效參與

主要是公眾缺乏參與主體、參與能力和參與機會。當前，珠三角雖然經濟發達，但是在社會組織發展上并不相稱，專門從事環保的公益性社會組織就更加稀缺。由于缺乏制度支持、資金來源，公益性的民間社會組織很難生存和發展，使得參與大氣污染區域聯防聯控的主體缺位。

三、完善珠三角區域大氣污染聯防聯控立法的若干建議

（一）健全珠三角區域大氣污染聯防聯控的“協同性”立法

前已述及，珠三角雖然構建了一批區域大氣污染法規和規范性文件，但卻缺乏針對區域內各城市協同行政執法標準、執法條件、處罰額度、處罰種類等方面的規定，導致區域聯防聯控的法規和規范性文件的規定難以真正落到實處。當前，首先是清理各城市的法規、規章和規范性文件，凡是與區域聯防聯控有沖突的都應該按照區域聯防聯控的目的進行修改。其次，修改完善現有的區域聯防聯控的法規和規范性文件。凡是涉及到需要各城市行政統一執行的規定必須同時規定對法規沖突的解決辦法，規定要具有操作性，盡可能地詳細一些。最后，可由各城市立法機構根據區域聯防聯控法規協作立法。

（二）發展珠三角區域大氣污染聯防聯控所亟須的一體化市場機制

在區域聯防聯控運行機制中，命令—控制手段和市場機制手段缺一不可。珠三角區域聯防聯控中，當前亟需構建和完善市場激勵機制。主要包括：納入氮氧化物的區域排污權交易市場；納入CO2的區域碳排放權交易市場；構建區域一體化的排污權初始分配機制（采用拍賣還是政府無償分配）、排污權信息發布平臺、統一交易規則、排污權儲備機制、引進大氣污染防治第三方治理機制等。

（三）促進公眾參與區域大氣污染聯防聯控

公眾通過環境決策、環境信訪、環境訴訟等法律途徑參與環境管理監督，是政府行為的一種補充。我國環境法中對公眾參與的規定多為原則性、概括性的規定，必須通過專門立法規定公眾參與環境事務的主體、參與范圍、實施程序、參與組織、參與形式等具體問題，并根據環境污染和破壞的實際情況、法規、規章和規范性文件的具體執行情況、出現的問題和解決辦法等不斷修改完善。還應在公眾參與環境事務的法律、法規、規章或規范性文件中，專門規定不履行公眾參與義務的責任機制，詳細規制不履行和不當履行公眾參與義務的程序追究機制，使得公眾參與成為一項可操作、可監督執行的法定義務。在我國當前的體制下，可以把公眾參與環境事務的程度確定為官員政績考核的一項指標，以公眾對當地環境的滿意度作為考量因素。另外，還必須制定和完善公眾參與的激勵和促進機制。

參考文獻：

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[責任編輯 李春蓮]