我國學位授權政策回顧與展望

梁碧濤

摘 要 我國學位授權政策變遷大致歷經初創期——鞏固調整期——優化發展期三個階段。其變遷脈絡體現為：公平與效率并舉是基本的價值取向，從促進研究生教育規模發展向內涵式發展過渡是其主要政策主要內容，從中央政府統一管理向嘗試擴大高校自主辦學權過渡是其政策重心，采取漸進的策略逐步推進。在現代治理語境下我國學位授權政策要尋求變革，最根本是轉變政府角色和職能。

關鍵詞 學位授權政策 研究生教育 政府

中圖分類號：G643.7 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2016.08.003

Abstract The history of academic degree authorization policy in China goes through three stages as initial - adjustment-optimization development. Its characteristic of development embodies： taking fairness and efficiency as the basic value； transition from scale development to connotative development； transition from the central government unified management gradually to expand the universities' autonomy； taking a gradual advancing step by step. In the context of modern governance ， the degree authorization policy should seek to change， the most fundamental path is to change roles and functions of the government.

Key words Academic Degree Authorization Policy； graduate education； government

黨的十八大以來，黨中央將行政管理體制改革作為新一屆政府的第一件大事來抓，將此作為推進綜合改革的“先手炮”。按照這樣的總體要求，對于我國學位與研究生教育工作而言，就是要在新形勢下，如何充分發揮好中央教育管理部門的宏觀統籌與政策杠桿作用，對我國學位授權政策的變遷及其變遷脈絡進行深入考察與研究，通過深化學位授權審核制度改革，探尋學位授權審核制度的演進機理，進而優化學位授權審核政策路徑。

1 我國學位授權政策變遷的歷程回顧

我國自實施學位條件以來至今，先后開展了11次學位授權審核工作。歷經30余年的探索與改革，學位點授權審核制度經歷了制度確立、布局設計、結構調整、學科布局優化的發展歷程，授權模式由純學術標準的行政主導模式、學術標準導向的市場配額模式轉向市場需求導向的學術準入模式，學位授權類型從單一學術型向學術型、專業型并舉的轉變，基本實現了學位點授權審核從中央高度集中向強化省級統籌與擴大培養單位自主權的轉變，大致歷經初創期——鞏固調整期——優化發展期三個階段。

1.1 第一階段：學位授權政策的初創期

第一階段為從第一批到第三批學位點授權審核，是學位點授權體系初建期，也是大力發展期。之所以稱之為學位授權體系的初建期，是指1981年的首批和1983年的第二批學位授權審核工作是我國最早開展探索具有中國特色學位授權審核制度的初創期，這兩次學位授權審核工作主要在審核主體、審核程序上進行了探索。審核主體主要為國務院學位委員會，程序包括單位申報、各相關主管部委的行政初審、由國務院學位委員會組建的學科評議組復審、國務院學位委員會審批等四個主要環節。同時，前兩次審核突出了國家主導的特點，即學位授予單位、博士碩點學位授權點、博士生導師的評審，均由國家統一組織評審。之所以稱之為大力發展期，主要是指在學位授權單位和學位授權點數量的發展上，結合國家現代化建設，尤其是工業化建設的迫切需求，學位授權單位和學位授權點數量布點較多，特別是在第三批學位授權審核工作中，放權部分有較好基礎和條件下學位授權單位在一定學科范圍內，實行碩士學位授權點自審，使碩士學位授權點數量迅速增長。

這一時期的學位點授權審核屬于純學術標準的行政主導準入模式。授權審核的指導思想是堅持保證質量、穩步發展數量，同時提出適當增加國家經濟社會發展所急需、具備一定條件和基礎的學位授權點。學位授權審核工作的關注點在于學位授權點的整體實力和學術水平，但與人才市場需求的結合不緊密，容易造成各高校通過選拔最優勢的學科申報授權點，在一定程度上強化了學科體系的畸形發展。

1.2 第二階段：學位授權政策鞏固與調整期

第二階段為從第四批到第七批學位點授權審核，是學位點授權穩定發展、優化結構的時期。在第一階段學位授權審核制度建立之后，我國學位授權點數量達到一定規模，到第二階段，其關注重點轉向學位授權單位、學位授權點的層次結構、學科結構和區域布局上來，而這種政策調整思路在不同批次的審核工作中又各有側重。比如，第四次審核主要突出了總量控制、限額評審、按需授權的要求，其重點在于調整并優化學位授權點的學科比例和結構。第五次積極貫徹國務院學位委員會的精神，側重于調整學位授權點層次結構和學位授權點區域布局。而從第六批授權審核開始，主要是在學位授權審核的兩級管理體系上，結合新建立的省級地方學位委員會，嘗試給省級地方學位委員會放權，同時擴大高校自主辦學權。第七批授權審核政策為適應高校的規模擴張，適當積極發展學位授權單位和學位點，設置并審批博士授權一級學科點，博士點數量開始有大幅度增長。

這一時期的學位點授權審核屬于學術標準導向的市場配額準入模式。學位點授權從封閉走向開放，準入標準以學術標準為基礎、適當兼顧社會需求，政府發布指南，確定總體數量，明確不同學科門類和一級學科之間的額度分配，同時新增了一批國家急需、與國民經濟建設緊密相關的博士學位授權點，在學位點的布局設計上，較好地考慮了經濟建設和社會發展服務的需求，為高校調整學科體系結構創造了機會和空間。

1.3 第三階段：學位授權政策的優化發展期

第三階段為從第八批到第十一批學位點授權審核，是學位點授權改革快速調整時期。自1999年開始，為滿足人民群眾對高等教育的需要，研究生招生規模快速發展，步入研究生擴招發展期。2000年開展的第八批學位授權審核工作中，申報的一級學科博士學位授權點增加答辯程序，審核程序更為嚴謹。第九、十批在原有審核工作基礎上，逐步擴大高校自主審核權，以適應研究生招生規模大幅增長和國家宏觀調控的需求。第十批開始增設碩士一級學科授權類別，并在清華大學、北京大學試點開展高校自主審核一級學科工作。第十一批為進一步擴大開放高校自主辦學權，在部分有研究生院的高校試點開展自行審核工作，并允許增列少量現無二級學科博士點（或二級學科碩士點）的一級學科為一級學科博士點（或一級學科碩士點）。第十一批授權審核使得高校辦學自主權進一步擴大，全國范圍內學位點數量有較大幅度增加，學位點分布和結構也更能滿足高校自身發展需求，對社會經濟發展有更強的適應性。

這一時期的學位點授權審核屬于市場需求導向的學術準入模式，學校在主管部門的指導和監督下進行學術準入審核，要求達到學位點的基本要求，充分考慮了經濟建設和社會發展的需求和高校調整學科體系結構的要求，從評審條件要求上實現了注重成果數量到注重成果質量的轉變，在一定程度上遏制了部分高校片面追求學位點數量的現象，促使高校凝煉學科方向、強化內涵建設。

2 我國學位授權政策變遷的主要脈絡

2.1 學位授權政策價值取向：公平與效率并舉是基本的價值取向

應當說，我國學位授權審核制度的變革與發展，“公平”自始至終都是其基本價值訴求。在學位授權制度創立初期，工作其原則就是“堅持標準，嚴格要求，保證質量，公正合理”，①“公平”的價值訴求也為我國學位與研究生教育后續發展打下了堅實基礎。很大程度上，“公平”也是“效率”的保證。在后續學位授權政策變革中，無論是引入專家評審，還是一定程度的下放學位授權審核權，其本質都體現了公平與效率并舉的價值訴求。在追求“公平”的同時，“效率”也是與之并駕齊驅的價值主線。例如，第一階段的政策初創期后，在第二階段以“有利于高校辦學層次的調整、優化結構、合理調整”為基本指導思想，其政策導向充分考慮了這一階段的經濟建設和社會發展狀況，主要是在學位授權點數量和結構上，向社會所急需的學科專業傾斜，服務于經濟社會發展的現實需要。通過一系列改革，我國學位與研究生教育不但為國家的經濟建設和社會發展輸送了大批高層次創新型人才，同時也在這一過程中，充分發揮了政府宏觀政策所特有的調控作用，促進了我國高等教育學科結構的優化，推動了研究生教育的內涵式發展。

2.2 政策主要內容：從促進研究生教育規模發展向內涵式發展過渡

在我國所開展的十一次學位授權審核中，可以清晰地看到，我國學位授權審核政策實現了由追求“量”的增長向追求“質”的內涵建設的政策轉型。縱觀三十余年來我國學位授權單位及學位授權點數量變化，我國學位授權單位、學位授權點數量（包括博士和碩士兩個層次以及學術型和專業型兩種類型）穩步發展，這種數量規劃的變化與政策導向及政策演進方向保持高度一致，反映了中央和地方政府對學位授權審核工作的強大控制力。高等教育的發展必須先以數量為基礎，如果沒有基本的數量，就無從談質量，因此我國學位與研究生教育發展在發展初期，強調并追求數量十分必要。而當學位授權點數量達到一定規模后，對于“質”的追求慢慢顯現。在研究生規模的急劇擴張，而國家投入相對短缺，市場機制尚待完善的情況下，學位授權政策必須予以相應調整。因此從學位授權政策的第二階段開始，特別是第三階把“調整與優化”放在突出的位置，重點通過調整已有學位授予點，整合已有資源來保障各利益相關者的利益，而且逐步把學位授權審核和研究生教育內涵式發展聯系在一起。

2.3 政策重心：從中央政府統一管理逐步向嘗試擴大高校自主辦學權過渡

國務院1994年頒布的《中國教育改革與發展綱要》中強調：“深化高等教育體制改革，建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制”，“通過立法，明確高等學校的權利和義務，擴大學校的辦學自主權，使學校真正成為面向社會自主辦學的法人單位”，“政府要切實轉變職能，改善對學校的宏觀管理。”②我國學位授予審核工作更體現了增強高校自主辦學權的建設發展思路，在1986年開展的第三次學位授權審核工作中，就頒布了《授權部分學位授予單位審批碩士學位授權學科、專業的試點辦法》，將自行審批學位授權點工作在少數高校中進行試點。到2002年，教育部批準設立研究生院的學位授予單位以及各省（直轄市、自治區）都獲得了博士學位授權點和碩士學位授權點的自主審批權。從1993年開始，國務院學位委員會頒布了《國務院學位委員會關于改革博士生指導教師審核辦法的通知》，到1999年，在所有的博士生學位授權單位中實行自審博士生導師。第九次學位授權審核政策中，教育部同意少數尚未獲得博士或碩士學位授予單位，可以探索與有關博士或碩士學位授予單位，在某一學科專業領域聯合培養博士或碩士研究生，都體現了國家在學位授予審核中的嘗試逐步擴大高校自主權的愿景。

2.4 政策變遷策略：采取漸進的方式逐步推進

總體上看，我國學位授權政策變遷呈現出漸進發展的特點。從事物發展客觀規律來看，其發展過程都是循序漸進，需要在發展過程中與外部環境不斷調適，逐步演化。我國學位授權政策發展大致經歷了初創期—鞏固與調整期—優化發展期三個階段，基本按照“發展—穩定—內涵式發展”的思路推進，這一發展模式基本符合我國研究生教育和經濟社會發展的實際。但是，漸進方式也帶來了一些弊端。總體上說，學位授權政策的變革是一種主動行為，體現了國家利益。在一定語境下，漸進的方式確是政策變遷的良策。但在當今高等教育質量現代化的背景下，如何充分發揮高校、省級政府、社會相關組織等各利益相關者的積極性，彰顯各利益相關者的立場和需求，協調各利益相關者的利益并最終形成政策變遷的合力，是未來政策變革的趨勢。

3 對我國學位授權政策的反思

“公平”與“效益”是政策永恒的矛盾，在未來我國學位授權政策的變革中，要解決“效率”與“公平”的矛盾，最根本是轉變政府角色和職能。“隨著形勢的發展變化，迫切需要我們加快實現由辦教育向管教育轉變，由微觀管理走向宏觀管理，由直接管理走向間接管理，由教育管理走向教育治理”。③在治理的語境下，政府一方面要充分建立并發揮市場的評價和調節的作用，另一方面要明確自身職責，維護公平。我國學位授權審核工作一直是“外控”為主的模式，學位管理中高校自發的自我約束機制尚未形成，完全成熟的中介組織遠未完全發育成熟，在這種情形下，如果遵循激進的政策演進邏輯，政府完全從學位授權審核工作中退出顯然是不可行的。因此，我國學位授權制度變革在今后一段時期仍將主要借助政府外力的推動，強調政府角色和職能的轉變是為了使政府擔負起更大的責任而非置身事外。未來政府的在學位授權中主要職能應包括：第一，建立規則。通過建立合理、公平、透明的競爭規則來激發各利益主體的主動性，并通過制度建設維護競爭秩序。第二，政府要采取多種途徑和手段，鼓勵高校更多地進行創新，保證學位點的培養質量，同時引導高校與社會、市場建立聯動機制，發揮高校在這一過程中的主動權。第三，政府要著力培育中介組織，通過建立市場取向的中介組織發展機制，最終過渡到由具有良好信譽的中介組織承擔相應的學位點質量認證和審核工作。

注釋

① 何東昌.統一認識、加強領導、認真做好第四批學位授權審核工作[J].學位與研究生教育，1989（3）：1-7.

② 梁傳杰，韓習祥，張文斌.中國學位授權機制改革探析[M].武漢：湖北人民出版社：58.

③ 袁貴仁.深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現代化——在2014年全國教育工作會議上的講話[EB/OL]http：//www.moe.gov.cn，2015-12-12.