政策之源

陳秀娟

研究全球典型新能源汽車市場政策，對我國電動汽車產業發展起著推動作用

2015年，我國電動汽車迎來了初期爆發式增長。對此，業內的共識便是：這主要得益于國家及地方各級政府在政策上的大力扶持。然而，在國務院發展研究中心企業所副所長張永偉看來，在實際運用中，政策運用不當便會成為電動汽車發展過程中的一把“雙刃劍”。

在這樣的大背景下，汲取世界上其他國家電動汽車政策優勢，結合中國自身政策優勢，對中國電動汽車發展起著至關重要的作用。

2016年1月7日，中國電動汽車百人會召開了《新能源汽車政策工具包解析》發布會。據介紹，《新能源汽車政策工具包解析》是中國電動汽車百人會2015年九大研究課題之一，該課題對全球新能源汽車主要市場（中國、美國、歐洲、日本）的新能源汽車政策進行了梳理，匯總集成全球新能源汽車政策工具包大全，并基于中、美、歐、日新能源汽車的產業發展情況，對其各自的工具包使用情況進行介紹，分析這些政策在全球重點城市的實施情況及效果，對下一階段我國新能源汽車政策的制定提出相應建議。

對此，張永偉表示，“過去我們對政策的認識存在誤區，在實踐當中也產生了一些不良效果。希望通過該課題研究，找到其他國家的亮點政策，為我所用，”以期更好地推動國內電動汽車產業發展。

那么，通過該課題的研究，在全球典型新能源汽車市場都有著怎樣的政策特點？這些特點對我國的政策制定又有著怎樣的啟示？

在中國：亟須轉換機制

據中國電動汽車百人會研究咨詢部副主任張娟介紹，全球范圍內新能源汽車產業政策可分為生產類、購置類、使用類和基礎設施類四大類別。我國的新能源汽車推廣政策主要集中在購置類和使用類上，涉及到生產類和基礎設施類較少，而在激勵工具方面，貨幣類政策數量占絕大多數。

通過對我國從2009年開始示范推廣新能源汽車的90個示范城市進行分析，課題組發現，新能源汽車推廣政策較多且較為多元化的城市，主要集中在華東地區，包括北京和杭州以及珠三角的部分城市。而對我國新能源乘用車銷量影響較大政策，依次是購置類、基礎設施類和使用類。其中，限購政策、公共充電樁管理系統相關政策、基礎設施建設的直通窗口相關政策、電池回收利用補貼政策、不限行政策最為重要，其中僅有電池回收利用補貼政策為貨幣類政策。由此也可以看出，貨幣類政策并不是影響新能源乘用車銷量的主要因素。

另外，課題組通過分析，發現現階段我國的新能源汽車市場過于依賴政策的扶持和推廣，而市場的調節作用并沒有體現出來。

近幾年來，“加大補貼力度”被視為我國新能源汽車產業發展最重要的手段，甚至認為補貼越多，產業就會發展越快。然而，張永偉則認為，補貼是一把雙刃劍，特別是直接貨幣化的資助補貼是把雙刃劍。“在產業發展初期，可以打開市場。但當產業進一步發展后，如果相應補貼退坡期間，沒有其他非貨幣化的政策銜接，也將影響新能源汽車產業的發展。財政補貼政策必須要有良好的轉換機制。”他說道。

張永偉坦言，我國的新能源汽車產業相關政策也存在一定的短板。如政策的協同性仍然存在一定的問題。我國出臺的新能源汽車產業相關政策多為生產側政策，而在與應用側政策相互協同方面仍然存在欠缺。他以充電樁舉例，如果新能源汽車的生產、交通、電力、信息等主管部門能夠協同聯動，充電樁的問題就能夠得到更好地解決，這也將實現新能源汽車推廣工作的進一步推進。

對此，張永偉進一步解釋：實際上，過去電動汽車扶植政策主要圍繞“造車”展開。但當電動汽車真正上路后，如何讓車主更加便捷地“用車”成為這一階段的政策研究重點。正是由于電動汽車在不同發展階段所需要的配套政策并不相同，所以產業亟須必要的政策轉換機制。“我國政策調整的相應機制仍然欠缺。如果對某些政策過于依賴，當政策調整或新政出臺時，政策間的協調壓力將會變大，這也將影響到整個新能源汽車產業的發展。”他說道。

對此，張娟也表示，在新能源汽車推廣前期，限購政策極大地推動了我國新能源汽車的推廣；公共充電樁管理系統與基礎設施建設的直通窗口等政策為各方提供更好的服務，不限號出行為車主提供更加便利的出行，因此也促進了新能源汽車的銷量增長。而電池回收利用補貼政策完善了新能源汽車產業鏈布局，也是一種較為全面和完善的扶持政策。

而對于購置補貼這一塊，張娟表示，購置補貼與新能源汽車銷量并沒有較強的相關性。造成這一現象主要在于，首先，汽車的總體價格才是消費者決定是否購買新能源汽車的決定性因素，而盡管我國的新能源汽車購置補貼額度很大，但扣除補貼后，新能源汽車價格與傳統燃油車價格仍有較大差距。其次，由于目前我國新能源汽車市場已經進入示范推廣期，補貼對于新能源汽車市場的刺激遠不如之前的市場導入期，因此，現階段購置補貼對于擴大新能源汽車推廣的作用有限。

此外，課題組還認為，各地在政策制定上應該加強全產業鏈政策的支持力度，特別是基礎設施領域和技術研發領域，以推動我國新能源汽車推廣工作更好地進行。

在美國：最佳經驗漸顯

據張娟介紹，美國的電動車鼓勵政策尤為多種多樣，不僅是聯邦政府，許多州政府、地方政府、電力公司和汽車制造商也都在促進民眾認識和購買先進的電動汽車并輔以必要的管理、充電基礎設施和財政支持。

課題組從不同層面對美國在降低電動車成本和促進電動車銷售方面的政策措施的影響作用進行評估，對比了2013年和2014年美國國家及各城市通過電動車銷售鼓勵措施為消費者帶來的貨幣化總收益。數據顯示如圖一：

2014年各州和美國25個人口最多的城市電動車鼓勵政策為電動車消費者帶來的收益匯總和對比通過本次研究，課題組得出了以下幾個結論：

第一，州級和城市級電動車鼓勵措施在降低電動車實際購買和使用成本方面起著重要的前期作用。部分州和城市實施了大量電動車鼓勵措施，包括加利福尼亞州（舊金山、洛杉磯、圣地亞哥）、佐治亞州（亞特蘭大）、俄勒岡州（波特蘭）和華盛頓州（西雅圖），其電動車銷售份額大約是全國平均水平的2?3倍。通過統計回歸發現，消費者從鼓勵措施中獲得的貨幣化總收益與BEV銷量是明顯呈正向關聯的。這些發現表明今后在鼓勵電動車銷售方面，切實降低電動車購車和用車的總成本才是行之有效的鼓勵措施。

第二，適當的政策設計和城市發展戰略能夠更加有效地促進電動車銷售。由于政策設計上的不同，同類型的電動車政策也可能會產生不同的收益。就直接補貼而言，直接提供簡單的稅務信用額或在購車時返現能夠更明顯地吸引消費者。例如為電動車提供拼車專用車道使用權，將交通流量很大的車道指定為拼車專用車道，就會讓那些希望避免嚴重交通擁堵的電動車車主獲得更大的收益。另外，在大部分城市，公用基礎設施便利程度也都與電動車的使用率呈正向關聯，說明投資公用充電基礎設施是非常有效的投資，比投資直接鼓勵措施更好，特別是從城市層面來講。

第三，推進電動車的最佳實踐經驗正逐漸浮出水面。電動車推進方面的先驅為其他州和城市提供了大量參考經驗。消費者鼓勵措施、電動車充電基礎設施、車型選擇范圍和各城市推進電動車認知程度的措施都與推進電動車發展呈正向關聯。在加州的城市中，電動車消費者從加州的車輛和燃料政策、長期消費者鼓勵措施以及城市層面實施的推進措施中獲得了收益。而這所帶來的成效就是加州的電動車使用率一直高于美國的平均水平。這一分析定量支持了傳統的“生態系統模式”的智慧，所有相關方——各州、地方、公眾和私人都為早期電動車市場的成長起到了關鍵作用和重大影響。

第四，城市是政府、汽車行業、電力公司和鼓勵政策合作的關鍵點。即使是同一個州的城市，電動車市場發展進程也有所差異。一些關鍵鼓勵措施的收益，比如拼車專用車道使用權和使用公用充電裝置，通常都會在城市層面體現出來，即便鼓勵措施是從州級層面提供的。各城市可以更主動地和州級以及聯邦管理部門合作（為了增加和優先獲得公眾資金支持），和非盈利團體合作（為了擴大影響范圍和支持改進政策），和供電企業合作（為了共同推進和鼓勵電動車），和當地商業企業合作（為了在工作場所建設充電基礎設施）以及和車輛生產企業合作（為了增加車型選擇范圍以及加強市場和服務范圍），從而將多方面的努力結合到一起。

在日本：偏向燃料電池車

據張娟介紹，近年來，日本對于新一代汽車的投入力度逐漸加大，并制定了面向未來的《新一代汽車戰略2010》。以此戰略為前提，日本政府經濟產業省和國土交通省等相關部門制定了一系列的財稅和非財稅政策，大力推動新一代汽車的普及、基礎設施的建設以及新一代汽車社會的構筑。在日本，新一代汽車包括混合動力車（HEV）、純電動車（EV）、插電式混合動力車（PHEV）、燃料電池車（FCV）、清潔柴油車（CDV），以及天然氣車（CNG）等低排量、低能耗車型。日本沒有節能汽車（如HEV）和新能源汽車（如EV、PHEV、FCV）的政策區分。

課題組研究發現：在財稅政策上，日本政府針對新能源汽車的購置和使用、充電站和加氫站等基礎設施的普及，先后出臺了一系列財稅政策。經濟產業省先后實施了“環保車補貼”、“清潔能源汽車導入補貼”、“充電設施補貼”、“加氫設備補貼”，以及“綠色稅制”和“環保車減稅”等新財稅政策。此外，還在18個地區設立了“EV/PHEV城市”示范區，以示范城市的方式推廣新能源汽車的范本。日本各地方政府也分別對新一代汽車給予適當的政策補貼。

然而，由于EV/PHEV在充電時間、續航里程等方面依然存在技術瓶頸，銷量一直徘徊不前。2014年12月，豐田的首款燃料電池車Mirai（未來號）率先上市，領跑全球FCV，其前期市場表現顯示出強勁態勢。在2014年6月，日本政府公布了《氫/燃料電池戰略規劃》，提出全力打造“氫社會”的新能源戰略，政府的政策重點也開始從EV/PHEV等電動汽車系向燃料電池車轉移。FCV將是日本新能源汽車發展的戰略重點，其市場潛力或將大于EV/PHEV等電動汽車。

在歐洲：以財稅激勵為主

對于歐洲的政策情況，課題組通過對德國、法國、英國、荷蘭、挪威五個國家的政策情況和效果進行了分別的評述及五國中重點城市案例分析。通過這五個國家及財稅激勵的量化評估與新能源汽車市場份額的對比，探索各國激勵政策的特色和對新能源乘用車銷量的影響。相關數據見圖二：

歐洲五國十城電動汽車財稅激勵政策與充電樁密度及新車市場份額

課題組通過研究，得出以下結論：

第一，財稅激勵是目前歐洲電動汽車的推動最重要的因素，激勵水平越高的國家和城市，其電動化進展越成功。單獨的財稅激勵還不足以保障電動汽車的采用，需要不斷采取措施來創造消費者的認知，例如建立電動汽車共享平臺、公共領域引入電動汽車以及其他針對消費者的宣傳活動等。這些措施在提高電動汽車的認可度上很普遍也十分有效。

第二，充電基礎設施的便利性是電動汽車發展的先決條件，可以有效克服里程焦慮。研究發現，充電基礎設施越密集的國家和地區，電動汽車市場占有率越高。

第三，通過實施強有力的國家層面的政策或戰略，政府可以保證電動汽車激勵政策之間的內聚力。地區和城市級政策作為國家政策的補充，可以更加適應當地的實際需求。

第四，在政策設計時，政府需要考慮財政的可持續性，因為穩定的激勵及有保障的資金支持標志著對電動汽車長期的支持。交叉補貼被認為是財政可持續性的一個潛在的解決方案。

通過對中、美、歐、日新能源汽車市場政策的梳理，發現目前國內外主要通過貨幣類激勵推動新能源汽車的發展；且激勵工具主要集中在購置和使用環節，在生產研發以及基礎設施方面的激勵工具種類相對較少。當然，這也和四個環節本身的特點有關，在購置和使用環節，可以激勵的點相對于生產研發及基礎設施來說，比較靈活。

對此，張永偉認為，在美國，最具吸引力的政策是碳排放方面的相關政策。該政策可能是未來產業政策研究的又一重點。而日本政府技術路線方面的選擇機制，也值得我們學習和借鑒，“能夠基于市場判斷的技術路線和產業化路線風險就偏低一點”。

另一方面，從市場驅動的角度上講，新能源汽車前期市場較小，政府大力促進新能源汽車的銷售，并完善車輛使用環境，將反過來推動企業的生產研發，從這個角度上講，目前大量的工具集中于車輛的購置和使用階段，符合新能源汽車推廣應用的階段性需求。但是，新能源汽車的推廣使用，必須依靠更為完善的充換電基礎設施的布局，而目前從全球看，在基礎設施建設運營上的激勵工具相對于車輛端的激勵還不夠。